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1、城市管理学 City Management主讲 关静吉林大学行政学院第七讲第七讲 城市管理的主体城市管理的主体重点n城市管理主体n城市管理的运行过程n城市管理过程中的公民参与n一、城市管理的主体的含义n传统意义上市政管理的主体一般认为是城 市政府，也包含一定的城市公共团体和市 民，这是由市政公共管理的性质所决定的 。市政公共管理中，除了城市政府之外， 一些社会公共团体乃至市民都可以成为市 政管理的主体，虽然这些主体的行为不具 有正式市政决策和执行的权力，但是它们 对城市公共事务的管理决策产生重大影响 ，并发挥重要作用。国家政权机关n1. 人民代表大会n内涵：城市国家权力机关，城市行政机关 、司
2、法机关都由它产生，并对其负责，接 受其监督，向其报告工作。n权力：重大事项决定权、人事任免权、监 督权和地方立法权 。n构成：常务委员会、专门委员会和调查委 员会 国家政权机关n2. 人民政府n内涵：最主要的市政主体，是市政活动的最主要 承担者。人民政府是本级人民代表大会的执行机 关，对其负责并报告工作，接受人民代表大会及 其常委会的领导和监督。 n组成：直辖市和设区的市的人民政府分别由市长 、副市长、秘书长、局长、委员会主任等组成。 不设区的市不设秘书长。n体制：首长负责制，即市长、区长负责制。 n组织：横向职能部门，纵向层级关系国家政权机关n3、人民法院n内涵：人民法院是城市辖区内的审判机
3、关，依法 行使审判权，即依法审理和判决刑事案件、民事 案件、经济案件、行政案件等。n体制：人民法院受人民代表大会及其常务委员会 监督，对人民代表大会及其常务委员会负责。同 时，人民法院接受上级人民法院的监督。n构成：层级（高级中级基层）、人员、内部组织n4、人民检察院n内涵：国家法律监督机关，代表国家行使检察权 ，即依法监督城市国家机关和国家工作人员、企 事业单位、人民团体和全体市民遵守宪法和法律 的情况。n体制：向人民代表大会及其常务委员会负责并报 告工作，接受其监督，同时接受上级人民检察院 的领导。n构成、职权：人员组织、检察、司法监督等权力 。国家政权机关我国城市政府的一般设置n（1）综
4、合经济管理机构：市发展计划委员会、市 经贸委、市财政局等；n（2）专业经济管理机构：市国土局、交通局、外 贸局、农林局、城乡建设委员会、信息产业局等；n（3）社会管理机构：教育局、科技局、卫生局、 文化局、民政局、劳动与社会保障局、民族事务委 员会、人事局等；n（4）监督管理机构：监察局、审计局等；n（5）治安司法机构：公安局、国家安全局、司法 局等；n（6）办事机构：法制办公室、外事办公室等；n（7）直属机构：新闻出版局广播电视局、质量监 督局、旅游局等。非国家政权机关的市政组织n1. 中国共产党n（1）市党员代表大会n（2）市委员会n（3）市常务委员会n（4）市纪律检查委员会 n2. 民主
5、党派n共产党领导下的多党合作制：执政党与参政党的 关系。n八个民主党派：中国民主同盟、中国民主建国会 、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公 党、九三学社、台湾民 主自治同盟。n发挥作用：主要是发挥参政议政、民主监督作用 ，带动和领导各自代表的一部分市民参与城市建 设和管理，维护城市政权的稳定和社会的安定团 结。非国家政权机关的市政组织n3. 政治社团n定义：在社会政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有 组织地参与、影响政府政策制定、变动和执行过程的社会团 体。与政党不同，它是以参与和影响政府的政策、方针、法 规乃至判决为限度，并不以获取或执掌政治权力为目的。n双重身份：并不是完全独立于
6、国家政权体系之外的社会团体 ，在很大程度上表现为城市管理的准主体。n发挥作用：一是通过各自的代表参加各级人民代表大会和政 治协商会议，商讨和决定城市管理中的重要事项，表达利益 需求，影响立法和政策制定。二是参加城市党组织、城市政 府或有关部门的政策、决议的研究、决策。三是参加城市政 府与青年、妇女、工人、工商等利益相关的专门机构的工作 与活动。此外，还经常与同级政府举行座谈会、联席会议等 ，通报具体工作情况，研究解决反映的具体问题。非国家政权机关的市政组织n4. 人民政治协商会议n城市中最主要的爱国统一战线组织，是 中国共产党领导的多党合作和政治协商 机构，主要发挥政治协商和民主监督作 用。非
7、国家政权机关的市政组织二、 市政过程概述n市政决策过程n最主要的市政决策主体：市委、市人大、市政府。市 委是重大决策的核心主体。政府一般被认为是市政决 策的最主要主体，经常性决策，内容最多，涉及面最 广。与市委、市政府的选择性决策不同，人大的决策 更多的是一种确认性决策。n市政决策具体环节：公共问题的提出和认定，解 决方案的拟定，方案的评价，方案的优化，方案 的抉择，政策的合法化。 市政决策科学化、民主化和法制化的要求n首先，市政决策主体以执政党为核心，但并非由 执政党包办。n其次，市政决策中应当充分发挥专家学者的咨询 作用；n再次，应该积极创设各种参与制度和渠道，发挥 公众的参与作用，提高决
8、策的民主程度，增强决 策的合法性；n最后，应当把市政决策的各种主体之间的关系以 法律化的制度形式固定下来，避免市政决策的任 意武断、个人专断，充分保障科学决策、民主决 策、依法决策。市政执行过程n1. 市政执行的准备阶段n2. 市政执行的具体实施n3. 市政执行的沟通、协调与控制n4. 政策调整n5. 政策评估政策执行难问题的解决n政策执行难的原因：多方面的，既有执行体制不顺、部门协调 不畅的因素，也有执行组织和人员自身利益因素的干扰；既有 执行目标群体不配合的原因，也有外在环境发生变化，原有政 策不适应的因素。n解决执行难的问题：不仅仅要从执行这一个环节去着手，还要 重视政策的制定和修改、政
9、策执行的监督等环节。n首先政策制定阶段要充分考虑政策的可行性，在决策阶段充分 把影响执行的因素纳入决策方案的评估中，根据环境的变迁， 及时进行政策的修改或政策的终止。n其次，探索执行体制的改革，如综合执法体制的完善，合理划 分执行部门的职责权，避免执行中相互掣肘；n再次，要加强对政策的宣传发动，注重目标群体的参与作用， 促进目标群体与执行主体的沟通配合。n最后，要加强对政策执行的监督，防止部门利益和私人利益对 公共利益的侵扰。市政监督过程n1. 外部监督：（1）政党监督（2）权力监督 （3）司法监督（4）社会监督n2. 内部监督：（1）上下级、平级之间的监 督（2）审计监督（3）监察监督（4）
10、预防 腐败局进一步提升市政监督水平n首先，进一步健全市政监督体制。合理划分多元 监督主体的权责关系和监督类型的功能地位，促 进彼此之间的协作配合，是改善市政监督亟待解 决的问题。n其次，加强法规制度建设。重点在腐败易发领域 健全法律法规，创新管理制度，完善管理程序， 用法规制度规范权力的运行，从源头上消除腐败 的隐患。n此外，加大公民参与力度，提高监督人员素质， 改善监督方式和方法技术等都是加强市政监督、 提高市政监督水平的重要内容和途径。三、市政过程中的公民参与n市政过程中公民参与的兴起与发展n1. 公民参与兴起的背景n（1）环境的变迁需求：城市问题的复杂化、现代信息技 术的应用和传播、利益
11、分化冲突、社会价值的多元、市民 素质的提升、全球化的影响等。n （2）传统管理体制的僵化滞后：专家治国的精英主义， 封闭式的组织结构，不透明的决策过程，权力从上到下的 支配强制模式，责任链条的断裂，等等，造成了城市财政 开支的不断增加、城市问题依然如旧、公众对城市政府的 信任降低的多重尴尬局面。 2. 公民参与的发展n（1）从间接参与到直接参与。 n（2）从精英主义、动员型参与到平民主义、自主型参与 。 n（3）从封闭式、非制度化的参与到开放式、制度化的参 与。 n此外，新的公民参与方式也越来越复杂，参与的层次也越 来越高，参与的强度也越来越大。传统公民参与与现代公民参与的特征比较项项目传统传
12、统 公民参与现现代公民参与 核心特征间接参与（弱势民 主）直接参与（强势民 主） 参与内容决策者的选择政策制定与执行 参与广度精英主义倾向平民主义倾向 参与层层次 基层倾向向高层发展 参与方式简单复杂 参与强度较弱较强 自主程度动员型参与较多自主型参与较多 组织结组织结 构 封闭性开放性 法规规制度 以人为中心的非制 度化参与以法治为中心的制 度化参与公民参与在市政过程中的地位与作用n1. 公民参与对于城市公民个人的意义n有助于表达公民自己的需求，维护自己的合法权益；n有助于提供公民自我发展与选择的基础，参与是公民自我 教育和政治社会化的有效途径，在参与的过程中，公民能 够较为准确地界定自己的
13、利益的合理边界，能够对政治与 管理的体系和运作过程形成清晰的认识n有助于增进和发展个人的思想、情感及行动的力量，解放 个人的潜能，建构有效能的公民n有助于培养不偏激、不保守的现代公民精神。n2. 公民参与对于城市社会发展的意义n有助于调整社会与国家的结构关系，改变国家处于强势支 配地位的现象，增强社会的自我治理能力，平衡国家和社 会的关系，促进二者合理边界的确定；n在矛盾和冲突较为集中的城市中，通过公民参与来化解冲 突，有助于稳定社会秩序，创造和谐的发展环境；n各种组织和个人在参与中相互沟通、谈判、协调和妥协， 这种理性的互动有助于塑造规则意识和诚信观念，建立合 作关系网络，促进社会资本的积累
14、，为城市的发展奠定良 好的社会基础。公民参与在市政过程中的地位与作用n3. 公民参与对于城市政府治理的意义n公民参与有助于规范政府权力的行使，强化公众的监督， 为遏制腐败提供强大的动力支持，保证社会公共利益的得 到有效的维护和实现；n通过公民参与，集思广益，集中民智，反映民意，有力地 促进公共政策质量的提高河政策的高效执行，提高管理效 率；n公民参与本身就是民主的重要表现，公民参与公共政策的 制定和执行，有利于促进城市管理的民主化，进而提升整 个政府的民主化水平，有利于渐进式民主进程的推进；n此外，在公民参与中，公民的权益得到有效的保护、公共 利益得到有效的实现，有助于增进公众对于政府的认同，
15、 提高政府的合法性。公民参与在市政过程中的地位与作用 公民参与市政过程的基本条件n1. 公民具有参与的意愿和能力n2. 政府的活动公开透明n3. 提供制度化的公民参与渠道n4. 保障公民参与制度的有效性 公民参与的完善n1. 进一步完善公民参与的条件n参与的意愿和能力、参与制度的提供、政 府活动的公开透明、提升参与制度的有效 性等。n2、充分保障公民参与的代表性n考虑强势集团和弱势群体的在参与中的不 同的表现n3. 综合考虑公民参与的正负效应n公民参与负面效应，降低城市管理的绩效n首先是管理的成本增加，公民参与需要投入大量的资金、 精力、时间、人力、物力等；n其次是影响决策的质量，当公民参与不
16、具备代表性的时候 ，会造成决策的不完善；n当决策要求的技术性较高的时候，可能会受到公民参与过 多的政治影响而降低了决策的科学性；n当公民参与的基本条件缺乏，并且城市管理者缺乏相应的 管理策略时，盲目地在城市管理中导入公民参与可能会引 发无序参与，不但不利于解决城市问题，相反会把问题更 加复杂化。n再次，特定群体参与追逐特殊利益时，会导致更广泛的公 共利益的缺失。n最后，公民参与中的保守力量和既得利益者有时会阻滞对 城市发展有利的改革和创新。n管治是指构成地方政府运转模式的所有法律、规章、 框架、制度和过程。n而且这些框架、过程和制度可以是正式的，也可以是 非正式的。n良好的管治是确保对人权的尊敬，维继法律的尊 严，强化民主进程，提升公共行政事务的透明度和执 行能力。n良好的管治将给予所有的住民，包括年轻人和银发阶 层、男人和女人，一个真实和持续稳定的预期，包括 社会的、政治的、经济的乃至其社会地位。n良好的治理意味着城市社会中的所有集团都将在政府 中得到代表，或者能参与其中，它也意味着政府是负 责任的并且是透明的。四
