江苏省水利工程质量监督中心站黄海田研究员级高级工程师

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1、 江苏省水利工程质量监督中心站 黄 海 田研究员级高级工程师 硕士研究生导师 第三届全国水利科技英才 江苏省首批中青年科技领军人才 13809000981 论水利工程质量监督的改革与发展内容提要内容提要一、存在的主要问题二、质量监督的体制改革三、质量监督的工作方式改革四、质量监督的发展方向和目标长期以来，水利工程质量监督工作为水利工程质量提供了强有力的保障。但随着水利建设市场主体的多元化，影响工程质量的因素也呈现多样 化、复杂化的情势。目前，水利工程质量监督在监督机构设置、监督制度和队伍建设、监督工作方 式等方面，与质量管理的目标和要求相比 已表现出一定程度的不适应。为提高水利工程质量监督效能

2、，有效保障工程质量，需对质量监督进行完善和 改革，探寻新的发展之路。1 存在的主要问题l监督体系不健全 l监督制度不完整 l监督效能不到位 1 存在的主要问题-监督体系不健全 1.1 监督体系不健全 2000年1月国务院颁布的建设工程质量 管理条例明确：l国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质 量实施统一监督管理。l国务院铁路、交通、水利等有关部门负责对全 国的有关专业建设工程质量的监督管理。1 存在的主要问题-监督体系不健全 l县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区 域内的建设工程质量实施监督管理。l县级以上人民政府交通、水利等有关部门负责对 本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。

3、l条例还明确：建设工程质量监督管理，可由 建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设 工程质量监督机构具体实施。 1 存在的主要问题-监督体系不健全 l条例颁布后，江苏水利工程质量监督 体系逐步建立，但目前尚未健全。l一直以来，江苏水利工程质量监督都是由 省、市2级质量监督机构承担。l省水利工程质量监督中心站编制10人，为 自收自支事业单位，经费通过收取质量监 督费解决。1 存在的主要问题-监督体系不健全 l截止2008年底，全省13个设区的市中仅有7个设 立了独立的质量监督机构。l这7个市级机构，有的属参照公务员性质，有的 属事业性质。l事业性质的又分为全额、差额、自收自支等多种 类型。l江

4、苏65个县（市）中，还没有1个县（市）真正设立了独立的质量监督机构。 1 存在的主要问题-监督体系不健全 l2008年9月取消收取质量监督费后，目前，事业 性质质量监督机构的经费还没有固定的渠道。这 既影响了质量监督机构稳定和质量监督工作的开 展，也直接导致难以新设立独立的质监机构。l县级组织的水利建设工程，其质量监督本来就应 由县级负责，实行“省直管县”后更是如此，而县 级设立独立质量监督机构的难度就更大。 1 存在的主要问题-监督制度不完整1.2 监督制度不完整l水利工程质量监督的基本依据是水利部 1997年颁布的水利工程质量监督管理 规定。l条例颁布后，部规定未进行修 订，使得条例的要求

5、和精神未能得 到具体落实。 1 存在的主要问题-监督制度不完整l同时，10多年来，水利建设的形势、形式和 要求，采用的技术、工艺和材料，执行的标 准、规范和规定等都发生了很大的变化。l因此，应该说现行部规定在一定程度上 影响了质量监督机构设立、定位和定职，影 响了质量监督工作的开展。l同时，由于规定没有具体的奖惩条款， 也影响了质量监督的效果。 1 存在的主要问题-监督效能不到位1.3 监督效能不到位l质量监督体系的不健全、质量监督制度的 不完整，使得一些工程未能真正实行质量 监督制度。l实行质量监督的，也没有完全发挥质量监 督的应有效能。1 存在的主要问题-监督效能不到位l业主、设计、监理、

6、施工等参建单位，从 理论和态度上是重视质量监督工作的。l但当监督行为触及到相关单位的利益和形 象时，监督方与其相对方，往往形成隐性 的乃至显性的冲突。l质量监督有时变为博弈群体中的一方。 1 存在的主要问题-监督效能不到位l监督过程中，一些被监督对象不能提供真 实全面的资料，导致监督的基础不牢。l对监督机构提出的整改意见落实不到位， 甚至拒绝落实。l一些被监督对象迫于质量监督是规定的程 序，只是在“手续上”的需要质量监督，使 得质量监督一定程度上流于形式。1 存在的主要问题-监督效能不到位l同时，监督也存在监督的力度有深有 浅，要求有严有松，强度有高有低等 情况。l一些质量监督人员工作的主动性

7、、责 任心不强，不能积极及时发现和解决 质量问题。2 质量监督的体制改革l完善监督体系 l健全监督制度 l设立质量验收制度 l建立监督机构间的协作机制 2 质量监督的体制改革-完善监督体系2.1 完善监督体系l质量监督是保证工程质量的一种合理而必 要的制度安排，亦如国家对食品、药品、 安全生产等领域实行强制性监督一样。l然而，制度也有成本与收益问题，在当前 市场体制不尽完善的境况下，质量监督制 度的收益远大于成本，这是我国需要加强 工程质量政府监督的主要依据。 2 质量监督的体制改革-完善监督体系l信任政府的传统文化，也是政府工程质量 监督制度供给的重要原因。l水利工程不像民用建筑、道路、市政

8、工程 那样有直接的、具体的“用户”，故水利工程 质量的用户、媒体等外部监督相对缺失， 因此，水利工程质量监督显得尤为重要。2 质量监督的体制改革-完善监督体系l制度供给包括制度的设计和实施2个方面。l应该说条例已总体上解决了制度设计 问题，关键是具体落实。l首先要突出加强省级质量监督机构和能力 建设，使其既具有直接承担重要的、大型 工程的质量监督的能力，更具有承担质量 监督管理的责任和能力。 2 质量监督的体制改革-完善监督体系l其次要突出解决县级质量监督能力问题， 可行的方式是在主管部门设立质量监督内 设机构，有条件的应独立设立机构，也可 将监督工作赋予建设工程质量监督机构。l再次是要解决省

9、、市、县3层质量监督机构 的分工与协作问题。2 质量监督的体制改革-完善监督体系l作为体系建设的基础，应妥善解决质量监 督机构的编制属性、经费问题，以保证质 量监督队伍的稳定和质量监督工作的正常 开展。 2 质量监督的体制改革-健全监督制度2.2 健全监督制度l由于水利建设的法律法规、经济社会和技术等环 境都发生了重大的变化，迫切需要对部规定 进行修订。l一是应明确条例规定的相关罚则，以提高部 规定的威严性和有效性。l二是应授权省级主管部门制定各地的质量监督规 定，并允许各地的规定高于、严于部规定。 2 质量监督的体制改革-健全监督制度l通过新的部规定，完善水利质量监督 的基本制度，统一质量监

10、督机构设置，明 确权力与义务，规范监督的方式和质量监 督检测、质量验收等要求，为质量监督工 作规范化、正规化提供法规基础。 2 质量监督的体制改革-健全监督制度l部规定总体上属于行政性规定。l而质量监督的技术性很强，有必要制定水 利行业标准水利工程质量监督规程。l以在操作层面上进一步引导、规范、统一 质量监督及质量评定等工作。2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度2.3 设立质量验收制度l在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量 监督机构需核定工程质量并提交质量评价 意见或质量监督报告。l这种做法其实在理论上难以成立，实践上 也存在弊端。2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l从理论上讲，条例

11、规定，建设、设计 和施工、监理等单位对工程质量负责。l质量监督机构是受主管部门委托监督参建 方质量行为和工程实物质量的工作机构， 而不是工程质量的责任主体。l质量监督机构不需要对质量是否合格作出 承诺，没有义务为建设方作出担保。 2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l从实践上看，时有发生这样的情况是，某 工程或工程的某部分明明存在质量缺陷甚 至不合格，或工程质量资料不齐全，但出 于特定的利益关切，参建方还是要求质量 监督机构核定质量为合格或优良。l因为人们一般认为，质量监督机构核定质 量等级后，参建方就没有责任了，至少责 任变小了。2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l因此，有必要将质

12、量监督机构进行质量核定 改为由质量监督机构主持质量验收。l即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机 构主持，参建各方参加对工程质量进行专项 验收，提出质量等级建议意见，提交验收委 员会审定。2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l虽然质量验收与质量核定工作内容差不多， 但意义大不一样。l质量验收可以进一步明确参建各方的责任， 理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体 的关系。l也与工程档案、消防、审计、水保、征地拆 迁等专项验收一起，共同组成工程竣工验收 前的专项验收体系。 2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l客观上，质监机构不可能旁站监督，对质量 状况不可能完全清楚，对资料的检查也不可

13、能彻底。l这种在信息不对称情况下作出的质量评价， 难免缺乏准确性。l这样就会助长一些参建单位的规避心理，给 工程质量留下隐患。2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度l事实上，一些经质监机构核定为合格甚至 优良的工程，仍存在一些质量问题，有的 还发生了事故。l这当然也有质监本身的因素。l但根本上是参建方未能提供真实信息的原 因。 2 质量监督的体制改革-建立监督机构间的协作机制2.4 建立监督机构间的协作机制l水利工程集多种专业于一体，单靠水利工 程质量监督机构难以对工程质量作出准确 的把握和判断。l建设行政主管部门要切实“对全国的建设工 程质量实施统一监督管理”的职责，建立各 行业质量监督机

14、构之间协作机制，进一步 提高质量监督能力和效果。 2 质量监督的体制改革-建立监督机构间的协作机制l南京地铁工程、沙河抽水蓄能电站等工程 由有关专业监督机构联合进行质量监督， 江苏入海水道工程204国道公路桥、黄海漫水公路桥等工程邀请交通质量监督机构参 与监督，起到了很好的效果。l当前迫切需要使监督机构间的协作机制制 度化、常态化。 3 质量监督的工作方式改革l突出监督重心 l抓住监督重点 l优化监督方式 l强化监督检测 l扩大监督范围l提高人员素质 3 质量监督的工作方式改革-突出监督重心 3.1突出监督重心 l质量监督机构应该加强规程规范、技术标 准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助 、

15、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质 量管理能力，但监督工作的重点应放在监 督与处罚上。l首先要加强监督，通过监督规来范质量行 为，培养和树立参建方的自律意识。 3 质量监督的工作方式改革-突出监督重心 3.1突出监督重心 l质量监督机构应该加强规程规范、技术标 准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助 、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质 量管理能力。l但监督工作的重点应放在监督与处罚上。3 质量监督的工作方式改革-突出监督重心 l首先要加强监督，通过监督规来范质量行 为，培养和树立参建方的自律意识。l参建方的质量意识强了、管理水平高了， 工程质量才能得到持续改进和有效保证， 才能建设出高质

16、量的工程。3 质量监督的工作方式改革-突出监督重心 l其次是要适度处罚。条例规定对相关 行为可采取罚款、停工整顿、吊销资质资 格等措施，但目前处罚条款落实不到位， 这就大大降底了质量监督的严肃性、权威 性。l当然，这首先需要在部规定中明确相 关罚则。 3 质量监督的工作方式改革-抓住监督重点 3.2 抓住监督重点l有些质量监督机构尽管也很努力，但所监 督的工程还会发生这样那样的质量问题。l这与质量监督不能抓住工程施工的关键节 点、部位和工序不无关系。l监督机构要提高把握关键问题的能力，提 升质量监督水平。 3 质量监督的工作方式改革-抓住监督重点 l主体工程施工前应主要检查：从业单位资质和人员资格。建设、监理、施工等单位质量体系建立 情况。临时工程质量