政策分析的过程框架与程序

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1、第十章 政策分析的过程框架与程序本章要点：政策分析的五种基本模式政策分析的不同理论政策分析的多样化方法论政策分析的基本构成因素几种有代表性的过程框架对理性过程模式的评估政策分析过程的程序1. 政策分析的不同模式、理论和方法论一、政策分析的基本模式1. 全面理性模式。全面理性模式( Comprehensive- rational model) 又称纯粹理性模式 ( Pure-rationality model)，泛指决策者 能够依据完整而综合全面的资料做出合理性的决策。很难确定 是谁提出了这一模式，但是在经济学、管理科学、政治学及行 政学等学科中可以发现这一模式的广泛使用。这一模式意味着 决策者

2、能完全客观而合乎逻辑地看问题，他心中有明确的目标 ；在决策过程中，他的所有行动，不断地使他选择有效达成目 标的备选方案。2. 有限理性模式。有限理性模式(Bounded rationality model)是西蒙(Herbert A. Simon)和马奇(James G. March) 在批评 全面理性模式及对行政决策研究的基础上提出的。它的要点是 决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是取优的 方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有 限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的” 可能备选方案。3. 渐进模式。渐进模式(Incrementalist mod

3、el)是由美国著 名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出的。这一模式的大意 是，政策制订所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程， 而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与 其它新方案相互比较后，制订出对现行政策的修改、增加的新 政策。4. 混合扫描模式。混合扫描(Mixed-Sconning)模式是哥伦 比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(Amitai Etzioni) 提出的。他的 模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃 泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑 到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合 ，渐进模式是合适的。这一理论也考虑

4、到决策者能力的差别， 一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越大，进行越 多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。 一言以蔽之，混合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产 物。5. 最优化模式。最优化模式(Optimal model)或规范最优模式(Normative optimal model)是德洛尔提出的带有综合性质的模式。德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的基础上，提出了他的最优模式。他认为，全面理性或综合理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以达到。而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理论上更成熟，但是它也有着很大的局限性。德洛尔

5、将最优化模式的分析过程分为三个阶段18个步骤。这三个阶段是: (1) 元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。二、政策分析的不同理论1. 概念理论。在概念理论(Conceptual theory)中， 涉及的一个关键问题与如何界定政策分析或公共政策评估相关。主要因素是处理一系列所要取得的全社会目标， 为取得这些目标的备选政策方案以及为了选择或解释最好政策，结合、配置或预见性的决策规则，有关目标和政策之间的关系。2. 认知理论。认知理论(Theory of knowing) 也称知识获得理论 ( Theory of knowledge-acquisition)。这一理论认为，政策分析或政策

6、评估从权威、统计观察分析、演绎推理和敏感性分析等方面获得目标政策和各种关系。一个要获得合理政策建议的良好系统必须能够处理认识过程中的各种障碍， 这五个方面构成决策中的五个方法论问题。3. 因果理论。 因果理论(Causal theory)主要关心为什么一些政策建议被采纳， 而另一些政策建议不被采纳。 因果理论也关心为什么一些被采纳的政策取得成功，而另一些却遭受失败。相关因素包括原初目标的高低，提供什么样的诱因来保证服从，在遇到问题之前，是如何规划和执行分析的。4. 规范理论。 规范理论(Normative theory)部分地关心某些政策分析的职业化伦理学问题。规范理论也关心澄清全社会的 价值

7、(观)，这些价值观有：为最大多数人的最大幸福(这是英国功利主义者J.边沁、J.S.密尔和美国实用主义者W.詹姆斯、J. 戴维等人的观点)，社会低层的教养(J.罗尔斯的观点)， 做事情要使每个人过得更好或至少不能更糟(V.帕累托的观点)以及展开公共政策的其他新的全社会价值观。三、政策分析的多样化方法论1. 数学最优化。数学最优化(Mathematical Optimizing)以 运筹学、管理科学和决策科学为基础。数学优化既与数学和工 程学有关因为它是工业工程学的一部分， 也与商业有关 因为它是管理科学的一部分。数学优化有各种不同的形式， 可以部分地根据它们的数学特征来加以描述。2. 计量经济学

8、方法。计量经济学方法(Econometric approach)以经济学和统计学为基础(计量经济学是现代经济学 的基础，或说是现代经济学中最有成就的部分)，它强调统计 回归分析，这种方法可以用来预言。3. 准实验方法。准实验方法(a quasi-experimental approach)以心理学和社会学特别是坎贝尔(Donald Campbell)的 心理学理论、弗里曼(Howard Freeman)和罗西(Peter Rossi)的社 会学理论为基础。它强调努力安排前试验(a pretest)和后试验(a posttest)，控制团体和非随机的、准实验的团体。4. 行为过程方法。行为过程方

9、法(Behavioral process approach)以政治科学为基础， 它深入政治科学中行为和过程方 向的中心，这种方法强调政策的制定和执行的过程。行为过程 分析使政策分析对于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因 而它是有价值的。5. 多标准决策。多标准决策(Multicriteria decision-making)是 跨学科的， 它以所有社会科学作为基础。这种方法强调处理这 样一些问题:(1)所要取得的全社会目标；(2)取得这些目标的备选 方案；(3)目标和备选方案的相互关系，目的是要分析最好的备 选方案，并加以结合和分配。最令人激动的是有关上述五种方法的微型计算机程序的发 展，这

10、些有意义的易于使用的软件将政策分析的多样化方法从 方法论理论的王国带到有效应用的领域， 这些方法论观点和软 件现在处于迅速发展的状态，这使政策分析领域呈现勃勃生机 。 2. 政策分析的基本因素一般而言，政策分析的基本任务及程序是:(1)帮助决策者确 定政策目标；(2)找出达成目标的各种可能的办法；(3)分析每个备 选方案的各种可能结果；(4)依一定的标准排列各种备选方案的顺 序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根 据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个 方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性 。一、问题(issues or problems

11、)问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑 起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析 、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而 非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区 分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好 的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的 一半。二、目标(goals or objectives)目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东 西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的 目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方 式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策

12、者还没有一定 的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应 该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。三、备选方案(alternatives)备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同 的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案 之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。 备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也 包括那些后来才被发现的选择。四、效果(impacts)指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一 系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。 有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果 则是与备选方案相联系的消

13、极的结果，即成本。与备选方案 相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学 所讲的外部效应(Externalities)。五、标准(criteria)选择标准又称决策标准或决策规则，根据这些标准，我 们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。一般的决策标 准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在 资源有限的条件下，政策分析常常采用成本利益分析(损 益分析)或成本效能分析，以这两种分析的结果作为方案 比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常 常不只一个。六、模式(models)模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括 或假定，一个关于实在的简化了的图像；它

14、可以用来研究一 项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形 式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心 灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而 且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析 过程。七、政治可行性(political feasibility)政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环 境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握 的因素。有学者将政治可行性分为三个方面:(1)政治资源限 制包括政治支持度，政治和行政技术；(2)分配限制 政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一 定限度；(3)制度的限制政策分析不能为

15、所欲为，必须在 一定的制度限制之内进行。3. 政策分析的过程框架政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍 同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分 析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。我 们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。一、几种有代表性的框架或模式1. 奎德的模型。奎德在公共决策分析一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段 、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什 么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包 括如下五个逻辑上相联系的环节：（）规划（Formulation） ；（）搜

16、索（Search）；（）预测（Forecasting）；（） 模拟（Modeling）；（）综合（Synthesis）。. 琼斯的模型。琼斯在公共政策研究导论一书中认为 ，政策分析过程包括如下一些功能因素：（）感知/定义（ Perception/Definition）；（）集合或累加（Aggregation）；（ ）组织（Organization）；（）代议（Representation）；（ ）确定议程（Agenda setting）；（）规划（Formulation）； （）合法化（Legitimation）；（）预算（Budgeting）；（ ）执行（Implementation）；（）评估（Evaluating）；（ ）调整/终结（Adjustment/Termination）。3. 巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在政策分析和计划的基本方法一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤 分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方 案的评估、备选