社会管制模式与标准的确立

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1、社会管制模式与管制 标准的确立国外管制发展实践 行政管理 200406057前言n社会管制通过一系列的标准对带来外部负效应的 行为加以制约。n 强化社会管制，不等于简单的禁止，强化社 会管制，最重要的是各种标准的确定与建立。如 果缺乏确定、合理的标准，那么，加强社会管制 要么成为某些部门任意妄为的遮羞布，要么变成 流于形式的口号。n 同时，标准的建立过程是与管制模式的选择 密切相关的，一个确定的管制模式将直接影响甚 至决定标准的建立。分析框架1、美国社会管制模式的发展历程2、管制模式发展过程中行政权、立法权与 司法权的影响3、管制模式对管制标准建立的影响4、对中国的借鉴意义一、美国社会管制模式

2、的发展历程n1.1 “国会控制”（Congressional Control ）模式n 该模式主要运用于19 世纪末到20 世纪40 年代中期（1946 年行政程序法颁布前） ，尤其是罗斯福的“新政”时期，主要是经 济管制的模式。监管机构通过对垄断行业的 市场准入、价格、质量标准和服务的监管维 护市场秩序。监管机构的管制，被严格限制 在建立机构时的个案法授权之中，如何授权 和授权范围完全掌握在国会手中。1.2 监管机构“自我控制”（ Self-Control）模式 n 从国会1946年颁布行政程序法开始，持 续到20世纪70年代末。n 最显著的特征是：独立监管机构拥有半立 法、半行政和半司法的

3、“三位一体”的权力。n 20世纪70年代至80年代，政府设立了一大批 新的监管机构，如环境保护局、职业安全与健康 署等，以保护人的生命、健康和安全，免受消费 品、工作场所、环境污染带来的侵害。由于没有 一个机构集中审核和协调监管机构的规章，以“ 命令控制”方式进行管制，结果导致了机构臃 肿、规章繁多、规章之间重复和冲突，反而影响 了市场效率。1.3成本收益（cost- effectiveness）分析模式 n 1980 年国会批准在总统预算管理办公室（简 称OMB）中建立信息与管制事务办公室（简称OIRA ）。n 监管机构被纳入OMB 和OIRA 监管范围。监管机 构制订和发布规章，必须提交成

4、本收益分析的报 告，OMB 和OIRA 既要审核监管机构的规章草案， 提出意见，将审核后的重要规章提交国会审核，又 要向国会报告联邦政府管制的总成本和总收益。n OIRA的设立，克服几十个监管机构各自为政、 信息不通的弊端，避免规章之间的冲突和重复。二、美国管制模式改革中的主要推动 力量与影响因素2.1 总统行政权的推动2.2 国会立法权的影响2.3 法院司法权的影响2.1 总统行政命令的推动作用n 福特1973 年签署了“11821 号行政命令”。该命令 中体现的管制的成本收益分析方法，为以后的改革提供 了思路。n 卡特于1978年3月签发了“12044号行政命令：管制 分析”，规定：监管机

5、构用成本效益衡量管制的效率， 制订新规章，要对受规章影响的行业、企业、就业和消费 者进行分析，要有利于就业和经济增长。n 里根1981年3月发布了“12291 号行政命令” 。指出 管制目标是社会净收益最大化，必须使管制对社会的潜在 收益超过社会的潜在成本。其次，建立了成本收益分析 的程序，提出了主要规章的衡量标准。n 布什继任总统后，坚持执行里根的12291号行政命令。n 克林顿加速管制改革的进程，1993年9月30日签发了 “12866 号行政命令：管制的计划与审核” 。12866号行政 命令有以下几个特点：n 第一，管制理念的改革。管制理念定义为：更集中 、更有灵活性、更有力度、更有效率

6、、个人和企业更少负担 的市场化管制。n 第二，管制方法的改革。监管机构以成本收益的 方法替代传统的“命令控制”的方法，依靠市场激励，使 用绩效标准，在有效满足个人偏好和企业利润目标的同时， 使社会公共利益最大化。n 第三，统一联邦管制程序和判断标准。所有的联邦监 管机构提出一个规章草案时，应评估规章的成本和收益。由 于某些成本和收益很难量化，因此，对提出的规章草案和待 修正的规章应有一个合理的判断：即证明管制获得的收益和 为它支付的成本是适当的（Benefits intended regulation justify its costs）。n 乔治W布什上任后，继续执行克林顿的12866号行

7、政命令。2.2 国会立法：基于管制的成 本收益分析n 1995 年以前，国会对管制的成本收益分 析的立法，持观望态度。1995 年以后，国会 则通过了十几个管制的成本收益分析的法 案，使管制制度发生了根本性变化。n 2.2.1 建立成本收益分析的法律制度n 2.2.2 建立联邦管制的总成本和总收益的 报告制度n 2.2.3 建立国会审核规章的制度2.2.1 建立成本收益分析的 法律制度n 1995 年无资金保障施令改革法第一次规定 联邦监管机构制定规章时必须使用成本收益分析的 原则、程序和方法，要求监管机构分析管制对州政府 、地方政府和种族地区政府的影响，分析管制对生产 力、经济增长、就业、物

8、价和工资的影响；第一次规 定联邦监管机构实施管制的衡量标准，即管制的收益 大于管制的成本、或者管制的收益能够证明为它所支 出的管制成本是合适的。n 2002 年管制改进法规定，成本收益分析必 须作为监管机构制订规章的原则、程序和方法；管制 影响的分析要作为规章草案的有机组成部分；必须加 强政府的责任和提高管制的质量。 2.2.2 建立联邦管制的总成本 和总收益的报告制度 n 国会在1996年通过1997 年财政 、邮电业和政府一般拨款法第645 条 规定，美国公众有权知道联邦政府监管 机构管制的成本收益和经济绩效。n 从1997财政年度起，OMB和OIRA 在每年的9月30日之前向国会提交联邦

9、 管制的成本收益分析的报告。 内容：n 第一，在切实可行的范围内对年度联邦管制的总成本与 总收益进行评估（包括可以量化与不能量化的结果）。n 第二，分析联邦管制对州政府、地方政府、种族地区 政府、小企业、工资和经济增长的影响。在联邦政府没有拨 款的情况下，州政府、地方政府和种族地区政府执行联邦政 府的规章，会加重其财政负担。对小企业来讲，政府管制规 定统一的标准，小企业会承担更高的管制成本。就工资和经 济增长而言，任何一项管制的成本最终通过价格和税收转嫁 到雇员、消费者和企业头上，可能产生降低工资和阻碍经济 增长的副作用。n 第三，提出改革联邦政府管制的建议。监管机构每年对 5年以前的所有规章

10、进行一次全面检查和审核，确定规章中 哪些正在发挥作用、哪些需要修改和哪些过时而要废除。2.2.3 建立国会审核规章的制度n 1996 年国会审核法规定，OIRA 审核对 经济影响达到或超过1 亿美元的重要规章后， 再提交到国会审核。国会可能通过也可以通过 一项“联合否决权”否决这些重要规章，目的 是限制监管机构滥用国会授权，从而控制管制 对市场的侵害。n 通过上述法案，国会最终从法律上确立了成 本收益分析作为监管机构制订规章的原则、 程序和方法，并通过评估成本收益，检验管 制的绩效，从而建立了市场化的管制制度。2.3 法院对成本收益分析的判例n 国会通过的上述法律，基本确立了成本收益分析的管制

11、 体制。但只有经过法院司法审查，监管机构的规章才能顺利实 施。一旦第三方提起诉讼，司法审查就有可能否决或推翻监管 机构的规章。n “1980 年产业联合部、美国劳工联合会产业工会联合会 诉美国石油协会”和“1981年美国纺织制造业协会诉多诺万” 的两个案件中，法院否决了监管机构使用成本收益分析原则 制定的规章。法院的观点：成本收益分析有许多不确定性因 素，以不确定性因素评估的成本收益，不能令人信服。如果 使用成本收益分析原则，就给了监管机构一种无限度制定规 章的自由裁量权。 n 1999 年华盛顿巡回法院审理“美国货车运输联合会诉美国 环境保护局”案，判决：当环境保护局制定国家环境空气质量 标

12、准时，成本收益分析是没有用的。n 最高法院随后在审理惠特曼诉美国货车运输联合会一案 时裁决，环境保护局制定的质量标准符合管制的判断标准，即 收益大于成本或证明是在适当的成本下取得的收益，推翻了华 盛顿巡回法院的裁决。n 从上述几个判决案例中可以看出，法院的观点在逐步转 变，并最终在事实上接受了管制的成本收益分析的程序：n法院认可成本收益分析方法为管制提供了理性的、合适的 和必要的理论基础；n承认监管机构以成本收益分析作为制订规章的分析方法、 决策程序和依法行政的工具；n允许监管机构对涉及有关生命、安全、健康和环境保护等难 以量化的非交易商品，在制定规章和实施管制时，依照成本 效益分析原则，重在

13、质量分析，并使社会福利最大化。n 从以上分析可知： 美国的社会管制模式是在它特定的政 治制度、历史背景、价值观念、经济环境中生成和规范的， 也是在不断调整、不断改革中逐步成熟和发展的。三、管制模式对管制标准建立 的影响n 前面已经谈到社会管制最经常使用 的手段是制定各种标准约束企业行为， 而在不同的管制模式下，标准的制定也 将大为不同，同时又将影响到标准本身 的合理性和权威性。 3.1标准的定义n 标准是为在一定的范围内获得 最佳秩序，对实际的或潜在的问题 制定的共同的和重复使用的规则、 指导原则或特性的文件。n 社会管制中所强调的标准，是强制性的标准 ，即必须得到强制执行，否则就无所谓管制。

14、n 下列标准属于强制性标准：n 1药品、食品卫生、兽药、农药和劳动卫生标准；n 2产品生产、贮运和使用中的安全及劳动安全标准 ；n 3工程建设的质量、安全、卫生等标准；n 4环境保护和环境质量方面的标准；n 5有关国计民生方面的重要产品标准等。n 标准问题，与每个人的生活有着密切的关系。 社会管制领域的标准尤其重要，标准作为社会管 制的依据，其本身的正确程度和合理性就直接影 响着社会管制本身的有效性与合法性 3.2不同模式下标准的建立n 判断社会管制标准合理性的标准， 借用法学家齐佩利乌斯（Zippelius） 的话，合理的管制标准应该符合“社会 中具有支配力的法伦理”标准。同时也 应该是整个

15、“主观法律秩序”的标准。 概括说来，一个合理的标准应该是既能 够有效地消除外部性，同时又不至于让 企业承担过多负担而压抑一国或一个地 区经济发展的活力。3.2.1命令控制模式下标 准的建立n 社会管制要求政府对行为做出规定。命 令和控制意味着管制当局决定被管制企业必 须采取什么样的技术。然而，一旦强行规定 ，被批准的技术必须如何如何的时候，命令 和控制就可能意味着，所选择的是所可能有 的最大程度的安全，而完全不顾经济成本会 有多大。因为，如果使用者使用的技术是得 到批准的技术，那么它们将失去寻求最有效 率的办法的动机，势必导致忽略经济成本。n 命令和控制也意味着，管制当局有可能对不同 受管制企业实行不同的标准，如有时会允许已有的 现存工厂比新的工厂所必须达到的标准更低一些， 已经处于使用之中的产品可免受控制标准的限制， 而新的产品则必须满足严格的要求。某些情况下， 更新一个现存设备比设计和建造一个新设备花费的 代价还要大。因此，实行不同的标准在经济上也许 是合理的。然而，这也可以被内部的各种政治力量 所左右。那么这也就意味着，命令和控制模式的管 制并不一定能保证：环境将如同社会管制所期望的 那样清洁，消费者将享有强化社会管制所带来的那 样