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1、祝同学们新学期身体健康、学习进步、万事如意！*赣南师范学院公共行政学*赣南师范学院课程简介公共行政学，也叫行政管理学，是一门研究 国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效 管理的规律的科学，它通过对政府管理活动的 本质与现象、主体与客体、观念与技术、制度 与过程、历史与未来的研究，揭示公共行政活 动的发展规律，推动公共行政管理科学化、法 制化、规范化的进程，促进政府公正、高效、 廉洁地服务和实现公共利益。 Date赣南师范学院参考文献 1、行政学概论 张国庆 北大出版社 2、奥斯本和盖布勒：改革政府。 3、弗里德利克森：公共行政的精神。 4、尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务（ 第八版） 5、丁
2、煌：西方行政学说史 6、人大复印资料公共行政Date赣南师范学院第一章 行政管理学概说第一节 公共行政与公共行政学第二节 公共行政学的历史演变第三节 学习公共行政学的意义与方法Date赣南师范学院第一节 公共行政与公共行政学一、作为管理活动的公共行政：内涵与特点（一）行政管理活动的出现1作为一种管理活动自从国家的产生则有之（1）融合型(Fused Model)的农业型行政模式A.经济基础是农业生产力；B.土地的分配和管理是政府的重要事务；C.官僚的职位重于行政政策本身；D.行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；E.流行世卿世禄的行政制度；Date赣南师范学院F.政治与行政不分，权力来源于君主，
3、行政官吏在政治和经 济上自成特殊的阶级；G.政府与民众沟通较少；而且同一阶级成员的交往也受时空 的限制。H.行政活动一地域或土地为基础，行政的主要问题是维持 行政的一致和统一 （2）衍射型(Diffracted Model)的工业型行政模式A.经济基础是工业经济；B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.高度的社会流动，发达的沟通渠道；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上 的协调和统一；Date赣南师范学院（3）棱柱型(Prismatic Model)的过渡行政模式A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；
4、B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传 统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在；过度社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些 特征，有具有工业身会行政模式的一些特征，明显带有新 旧并存、稻稗混杂的特点。Date赣南师范学院（二）公共行政与公共管理1公共行政的“公共性”（特点）（1）公共行政的权力基础是公共权力；（2）公共行政的基本职能主要是管理社会公共事物 ；（3）公共行政的宗旨是为公共利益服务；（4）公共行政必须承担社会公共责任；（5）公共行政必须坚持公开、公正、公平的原则。Date赣南师范学院2公共行政是资本主义国家和资产阶级民主发展到一定阶段的产物
5、（1）近代政治革命实现了国家权力由国王向议会的转移，以 主权在民为思想基础，以三权分立为前提，以权力制衡为原 则的代议制民主的确立，使国家权力具有了公共特征；（2）公共领域和私人领域有来自宪法和法律的明确划界，它 规定了公共权力行使的边界，私人领域是国家权力不得侵入 的领地；（3）管理公共事物，实现公共利益是公共权力存在和行使的 合法基础。Date赣南师范学院3公共行政与公共管理的区别与联系（Public Administration Public Management ）公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种 力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法 ，强化政府的治理能力，提
6、升政府绩效和公共服务品质 ，从而实现公共的福祉与公共利益。新公共管理： （1）欧美国家的一场政府改革运动； （2）作为一种理论形态：运用工商企业的管理理论分析政 府行政管理的所形成的一系列理论观点。Date赣南师范学院（三）政治行政观和管理行政观简析1政治行政观（行政的特性）就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点。在威尔逊看来，“ 政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性 职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部 分与政治无关应当把其中很大一部分从政治实体的 控制下解脱出来。”Date赣南师范学院2管理行政观（管理的共性）就管理行政观而言，
7、由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作 的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理 行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯 技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因 素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最 繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它 管理活动区分开来Date赣南师范学院（四）公共行政的定义综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着 不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将 政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方
8、 面，它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的 活动过程，通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效 能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定着公共利益的 实现程度。 公共行政定义：国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会 以及自身公共事务进行管理的活动。Date赣南师范学院这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 第四，宪法和法律是公共行政的依据。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策
9、构成政府管理的基本过程。Date赣南师范学院二、作为理论形态的公共行政学：研究对象 与课程内容 （一）公共行政学的定义行政管理学是一门研究政府组织及其人员从 事国家事务管理、社会公共事务管理以及政府机 关内务管理过程中带有规律性的原理、原则、方 法和技术的科学。作为一种科学范畴：政治与行政两分法的提出威尔逊的著名论文行政研究（1887）和 古德诺的名著政治与行政（1900）中提出的 政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共 行政学的传统。Date赣南师范学院（二）公共行政学的研究对象（范围）1公共行政的功能行政职能2公共行政的载体行政组织3行政管理过程行政决策、行政实施和 行政监督4行政管理
10、的主体公务员、行政领导5行政管理的手段、依据和物质基础行 政权力、行政法、行政道德和公共财政Date赣南师范学院（三）公共行政学的特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为以下几个方面：（1）政治性和社会性。（2）综合性与独立性。（3）应用性和理论性。（4）权变性和规范性。Date赣南师范学院第二节 公共行政学的历史演变一、公共行政学在西方的产生与发展（一）1718世纪的社会契约论：公共权力的正当性和合法 性1社会契约论的内容（霍布斯、洛克、卢梭）在社会契约论的影响下传统的王权、教权、领主权在各种改革中逐渐被废除；权力分立制度、议会制度、政 党制度、报刊制度在相应的
11、改革中逐渐确立。2就其现成的形式而言，社会契约论是关于国家权力分布的一种学说，并不具体讨论公共行政的体制、决策和 运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。Date赣南师范学院然而，社会契约论所关注的核心问题公共权力的 正当性和合法性，确是近代以来公共行政得以进行的一类 前提条件，他既规定了公权与私权的合法边界，也制约着 社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理 论所不能不研讨的问题。Date赣南师范学院（二）19世纪末20世纪初形成传统公共行政理论：行政组织的有效性1背景（公共行政学产生在美国的原因）政府职能扩大，除了治安、司法、税收、国防、外交等传统的职能之外，诸如保护和补偿经济
12、上处于弱势的 群体，对社会结构的长期变化进行规划倡导，对经济总 量的平衡进行规制，甚至直接提供某些产品和服务等， 构成新的职能。在“可承受”的税负约束下，履行这些 职能的可行之路是提高政府组织的效率，在完成预定政 策目标的过程中花费最少的资金和努力。Date赣南师范学院2传统公共行政理论包括的内容（1）威尔逊：政治与行政两分法提出追求效率的价值 预设；（2）泰勒：以效率为中心的科学管理（3）韦伯：官僚制提高效率的组织保证Date赣南师范学院3评价与1718世纪的社会契约论相比，威尔逊韦伯范式对 公共行政理论的推进是明显的。其一，它实现了问题转换， 把契约论者所关心的法律与道德的统一性问题，转换
13、成政府 组织的有效运作问题。经由这种转换，公共行政才能从国家 与社会的关系中分离出来，成为相对独立的研究领域，从而 把一般性的关于公共权力结构的论证，延伸为一种权力运作 的管理模式。由此衍生的诸多“行政原则”（命令统一、管 理幅度、命令链条、部门职能化等）又使之通向操作水平。其二，它实现了方法转换，把契约论者惯用的“自然状 态”和“自然权利”的思辨讨论，转换为在给定规范前提下 对政府效率的实证分析。经由这种转换，公共行政的实践性 特点才凸现出来；带有实证性的成本分析、绩效评估等方法 被不断引入，以致延伸出服务于公共支出决策的规划、项目 及预算体制。Date赣南师范学院然而，威尔逊韦伯范式的缺陷
14、也是明显的：其一，政治与行政两分的前提及与之相关的公务员价值中立预设 ，缺乏逻辑上的充分性和实践上的可行性，由此招致的前 提性争议动摇着此范式的基础。其二，官僚制等级结构的效率合理性论断失之偏颇。它不仅不能解释官僚制下机构臃肿、人浮于事、官僚作风 、形式主义等低效率现象，而且隐含着一种危险：官僚精 英对知识信息的垄断会造成“秘密行政”盛行，从而背离 公共组织的公共性要求。当理论上的弊端造成实践中的危 害时，另一种关于公共行政的范式就会应运而生。Date赣南师范学院（三）20世纪60年代形成的民主行政理论：公共产品的有效 供给1背景公共产品供给的有效性之所以受到重视，与20世纪60年代以来发达国
15、家中明显表现出来的“政府失灵”现象有 关。由预算膨胀、支出增加、机构扩大表现的公共机构效 率失灵现象，由创租、寻租、腐败等所表征的工职人员道 德失灵现象，有信息失灵、时延过大、执行障碍等所表现 的公共政策的决策失灵现象，都意味着单权力中心的层级 组织并不必然是公共组织的理想形式。导致公共产品生产 和供给时必然带来两方面的问题：一是公共产品和公共服 务在生产供给方面的垄断性；二是公共产品和公共服务在 生产供给方面的不可选择性。Date赣南师范学院2公共选择理论公共选择理论在追求公共产品的多元需求与多种组织供给之间的均衡中，主张打破政府对公共产品的垄断，实 行多元化的供给模式，用市场竞争、契约、服
16、务购买等关 系来改造官僚组织的缺陷。私有化运动、企业型政府、顾 客导向的参与模式、市场模式、非管制模式、灵活政府模 式等均基于此而提出。由此带来的政策特点是着眼于政府 失灵，需在区分资源配置问题和再分配问题的前提下，设 计不同的公共选择方式，以便把市场机制重新引入公益品 的生产和分配中。此模式有时被称为“新公共管理”。公 共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散” 的多组织安排。Date赣南师范学院3评价以公益品有效供给为中心的民主行政范式具有改变传统的意义，在实践上促进了西方公共管理运动的兴起， 但是该范式的缺陷也不容忽视。如果不引入强制因素， 将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会 出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如囚 徒困境、公地悲剧之类的难题。Date赣南师范学院4其他代表性理论（1）新公共行政学走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点； H 乔治弗雷德里克森
