《关于街道办事处依法行政的实践与思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于街道办事处依法行政的实践与思考（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、关于街道办事处依法行政的实践与思考关于街道办事处依法行政的实践与思考北京法治政府建设2010 年第 2 期 席雅民 一、当前街道办事处依法行政工作的现状 （一）街道办事处的法律性质、地位、职权和职责 1、街道办事处的法律性质 目前关于街道办事处的法律依据有两部：一部是全国人大 2004 年 10 月 27 日修正颁布的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称组织法），另一部是 1954 年 12 月 31 日全国人大常委会通过颁布的城市街道办事处组织条例（以下简称条例）；地方政府规章一部，北京市街道办事处工作规定（市政府 1999 年第 23 号令，以下简称工作规定
2、）。关于街道办事处的法律性质，组织法第 68 条第 3 款明确规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”条例第一条规定：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”从以上法律规定来看，街道办事处的法律性质是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，在直辖市就是区政府的派出机关。 2、街道办事处的法律地位 条例规定，按照工作需要设立街道办事处是“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系。”工作规定第 1 条规定：“充分发挥街道办事处在城市管理工作中的基
3、础作用”；第 2 条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定在本辖区内行使政府管理职能。”；第 3 条规定：“街道办事处的工作以居民工作为基础，以城市管理和社区服务为重点，把辖区建设成为社会稳定、秩序良好、环境整洁、生活方便、文化繁荣、经济发达的文明社区”。从以上法律、规章来看，街道办事处是市辖区政府伸向社区的触角，是密切政府与居民联系的桥梁和纽带，工作对象是城市中的居民；工作任务以城市管理和社区服务为重点；工作目标是把辖区建设成为社会稳定、秩序良好、环境整洁、生活方便、文化繁荣、经济发达的文明社区 3、街道办事处的法定职权 工作规定载明了街道办事处有四
4、项工作职权:一是领导决策暨监督检查权，向辖区内机关、团体和企业事业单位布置地区性、社会性、群众性的工作任务，以及领导、指挥辖区城市管理监察分队的行政执法工作，并监督检查落实情况；二是属地管理暨统筹协调权，统筹协调并监督检查公安、工商、税务、环保、绿化、统计、房管等职能部门派出机构或专职人员的行政执法工作；三是规划建设建议权，参加辖区内新建居住区配套公共设施的验收工作，对未按规划要求落实配套公共设施或者建设质量存在问题的，有权提请规划、建设行政主管部门予以纠正；四是评议考核权，组织辖区内单位和居民对区人民政府职能部门派出机构或专职人员的工作进行考核和民主评议，并将评议结果和考核意见向区人民政府和
5、主管部门报告。有关部门对派出机构负责人或专职人员进行任免、调动、奖惩前，应当听取街道办事处的意见。 4、街道办事处的法定职责 总的职责是：贯彻执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，完成市、区人民政府部署的各项任务。 具体职责有四个方面：一是城市管理职责。包括对辖区内街巷居民区的环境卫生、绿化和落实门前三包责任制，组织和监督对违反市容环境卫生行为的查处，配合环保部门监督环境污染项目的治理，协同建设部门监督依法施工并配合做好居民工作，对居住小区的物业管理进行指导和监督检查。二是社会管理职责。包括组织辖区单位和居民开展精神文明创建活动，制定并落实社会治安综合治理规划，综合管理流动人
6、口，负责婚姻登记、计划生育、统计、红十字会、人民调解、促进就业和人民武装部工作，维护老年、妇女、未成年及残疾人的合法权益。三是社区服务职责。包括规划、发展辖区内社区服务事业，组织志愿者队伍，兴办福利事业，做好社会保障工作。四是居民工作职责。包括指导社区自治组织、反映居民诉求、进行法制和道德教育，组织开展群众性的文教卫体、科普、环境整治等社会公益活动。 （二）街道办事处依法行政工作的基本情况 街道办事处的具体法定职权分散在组织管理民兵预备役、实施义务教育、公共场所禁止吸烟、市容环境卫生、垃圾渣土管理、人口与计划生育、流动人口管理、残疾人保障、最低生活保障、翻建扩建私房、征兵、拥军优属、就业、社会
7、治安综合治理、民防地下工程、安全生产、小区物业管理、指导社区居民委员会等法律、法规及规章中。法律法规赋予了街道办事处哪些行政职权呢？经过初步梳理，截止 2008 年底，据不完全统计，这些法定职权包括：行政处罚 4 项，行政许可 1 项，行政确认 1 项，行政给付 5 项，其他行政职权 40 项，总计有 51 项法定职权。除此之外，还要完成工作规定第 8 条规定的“市、区人民政府部署的各项任务。”市、区政府赋予街道办事处相应的管理职能，使街道办事处承担着大量的事务性、阶段性、临时性工作，事务繁杂，责任重大。街道办事处已从法律规定的民政型派出机构变成了区域性、社会性和综合性的管理机关。从西城区来看
8、，各街道担负的义务性职责有 300 多项，真正体现了两级政府三级管理的基础。 随着改革开放的不断深入，社会各项事业不断发展，街道办事处的各种职能也在不断发生着变化，有些工作因办事处职责不明晰，权力不到位，导致行政职责、执法职权缺失，管理力度不强。所以，市第五次城管会把街道办事处的职责定位为：统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设。为贯彻落实北京市第五次城管会精神，西城区月坛街道、德胜街道于2004 年 11 月开始探索“大部制”改革。“大部制”的运行，基本解决了过去街道内部机构分工过细，部门之间交叉管理，干部承担任务苦乐不均，工作中各自为政等问题。 二、推进街道办事处依法行政存
9、在的问题 （一）主要问题 1、无法律依据 由于没有一部基本法律明确街道办事处的工作职责，而行政管理体制又在不断改革，涉及街道的法律、法规、规章之间或政策之间经常出现相互抵触的问题，增加了街道办事处的工作难度。2、无专门的法制机构 目前区政府设立法制办公室，而街道办事处尚未设置独立的法制部门，有的街道将法制工作划入了行政办公室，有的则划入了司法所或纪检监察科，上下不对口，法制工作缺乏统一协调，依法行政工作处于虚置的尴尬地位。 3、法定职责不清，统筹难 条块如何分权始终鲠在行政体制改革的关口，街道办事处层面的各项行政执法权实行垂直管理后，尚未赋予街道办事处有效的统筹监督手段。法定职责不清，街道依法
10、行政的内容、范围等方面没有统一明确的界定，具体行政行为存在着“无法可依”的情况。一些职能部门的工作需要街道办事处配合，而又没有明确的依据可以遵循，使街道行政管理逐渐弱化，致使属地管理难以统筹。实践证明，街道办事处与执法派出机构关系好，统筹作用就发挥得好，条块配合得就好。 4、权力有限、责任无限，协调难 街道办事处没有审批权、执法权，但承担了多项前期审核、出据相关证明文书等职责，如在街道公章使用中，有些事项核实起来困难较大，没有明确的事实证据，无法出具证明，而如果不给证明则居民认为街道办事处不作为。从现行的法律、法规和规章来看，涉及居民人身和私有财产证明的事项都要街道把关，而街道又缺少必要的行政
11、调查手段。如目前“辖区内失业人员、社保所存档人员购买经济适用房家庭收入核定”和“北京市重点工程和危改区被拆迁居民家庭购买经济适用房审核”两项，市相关部门要求居民所在街道审核，街道并不掌握申请购房居民的住房基本情况，工作难度较大。 5、监督权形同虚设，监督难 目前，各街道与区域内专业部门的关系存在着错位，街道办事处对专业部门的监督权尚未体现，按照市五次城管会的要求，街道工委、办事处的工作由区委区政府统一组织考核和监督，政府专业管理部门不再对街道办事处进行专项评比，但专项评比依然延续。而街道对相关专业部门的监督却无法可依，尚在摸索之中。 6、法律人才匮乏，履职难 法制工作人员法律基础知识严重不足。
12、街道办事处的法制工作人员都是兼职的，具有专业法律知识的人员不多，中心任务一来，法制工作自然无暇顾及。加之培训力度不够，许多街道法制工作中存在着“摸着石头过河”的情况。 （二）主要原因 一是现行法律规定严重落后于改革开放条件下的街道管理体制。条例制定于 1954 年，半个多世纪过去，该法对于街道办事处的职责规定已远远不能适应市场经济条件下城市管理的需要，更不能适应建设法治政府的要求。二是政府规章严重落后于政府行政管理体制改革。目前街道履行职责的主要依据是工作规定（市政府 1999 年第 23 号令），大部分职责依据分散在相关的法律、法规、规章和政策之中。而工作规定中的很多职责在行政体制改革中已经
13、从街道办事处拿走，如城管执法、婚姻登记、统计等职责已实行垂直管理，职权也在缩小，地方规章已严重滞后。三是涉及街道办事处的法律制度不统一。法律、法规、规章和政策有许多不一致和互相冲突的地方，既然组织法规定了街道办事处是市辖区政府的派出机关，其他法律规定就不应该再赋予街道办事处任何行政处罚权。法律的不健全不完善，是街道办事处依法行政主要问题长期得不到解决的根源。 三、关于推进街道办事处依法行政路径的思考 （一）抓紧法律建设，保证街道依法行政 职责法定是行政机关依法行政最基本的原则，法定职责明确是行政机关依法履行职能的基本条件，纲要提出依法行政的基本要求就是合法行政，行政机关实施行政管理，应当依照法
14、律、法规、规章的规定进行。随着法治政府建设进程的加快和行政管理体制改革的不断深入，街道办事处的职责不只是加强居民工作，密切群众联系，其在城市管理、社区建设和服务方面日益承担起更多的职能。条例原有规定已远远不能适应现行城市管理的需要，不能适应社会发展的要求，相关立法工作已经迫在眉睫。应当从落实依法治国方略的高度，从巩固国家政权和维护社会稳定的高度，从中国民主政治建设的高度，从建设法治政府的高度，来认识街道立法工作的必要性、紧迫性。建议立法机关尽快修订城市街道办事处组织条例，进一步明确街道办事处的行政管理机构、职权、职责、人员设置、工作程序、经费保障等，使其可以真正做到依法行政。 （二）加强制度建
15、设，根据法律确定街道职权 在街道办事处组织条例等相关法规尚未修订之前，市、区政府要加强街道办事处制度建设。对街道办事处工作规定进行修订，一要确定街道办事处的领导权，街道办事处对本辖区城市管理工作根据法律、法规、规章和上级政府的决定、命令、指示，作出总体规划和部署，并督查落实情况。二要确定街道办事处的统筹协调权，鉴于政府职能归位以后，行政执法队伍实行垂直管理，应以属地管理为原则，明确赋予街道办事处统一协调联合执法，对城市管理实行综合治理的职权。三要确定街道办事处的监督考核权，建立依法行政考核制度，干部任免权归街道，对干部实行双重管理；考核结果与对干部的奖惩、任免挂钩；对行政机关主要负责人实行绩效
16、管理和行政问责。 （三）加强街道办事处法制机构和队伍建设 一是建议在街道办事处设置法制科，配备 23 名法制工作人员。二是加强对法制干部的培养、教育、使用和交流，不断提高法制机构和干部的综合素质，当好街道领导和各部门在依法行政中的参谋、助手和顾问，在本辖区依法行政中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的作用。各项对外产生法律效力的行为，都要经过法制机构的审核，保证街道办事处作出的所有决策及规范性文件的合法性。 （四）加强社区建设，依法指导社区民主自治 落实决定增强社会自治功能的要求：一是建立街道行政管理与社区民主自治相衔接的良性互动机制；二是严格执行城市居民委员会组织法，清理目前由社区承担但依法应当由政府及其部门履行的职责；三是建立社区对政府信息公开工作的报告、评议、考核制度，健全完善保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权的工作体制和机制；四是组织社区定期对区政府及所在街道办事处工作进行评议；五是建立充分保障社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项制度，扩大居
