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1、社会治理创新的思路与方法陈德新基层社会治理面临的困境随着单位人变为社会人，社会管理的重心转向基层社会。社会治理结构的 转型面临多元治理主体发育不足，参与机制的缺乏，行政功能部分替代。 如何避免基层治理的“过度行政化”和社会自组织的“边缘化”是当前面 临的“两难困题”。为了化解治理困境，无锡市探索建立扁平化的社区管 理服务模式，突破了政府行政管理与居民自治有效衔接的“瓶颈”，倒逼 了社区工作方式从传统向现代的转变。当前，社区治理还面临着治理主体 发展不均衡、居民自治机制不完善、利益表达诉求不通畅、财权和事权的 不匹配、社区人才的建设滞后等问题和矛盾。要着力化解基层社会治理的 困境，就必须进进一步
2、改革完善社会治理结构，进一步完善居民自治机制 ，进一步完善利益诉求维护机制，进一步完善社会资源整合机制，进一步 完善社区经费保障机制，进一步完善社区治理人才保障机制。当前，城市社区治理变革面临三个背景：一是城市社会结构发生了很大变化。越来越多的“单位人”变成“社会人 ”，原有的“自上而下”的垂直管理模式已不能完全适应群众日益多样化 的诉求，政府管理面临着很大的挑战，经济体制和社会管理体制的变革必 须同步推进。二是社会变革对政府职能转变提出了更高的要求。政府要实 现从“管理型”向“服务型”转变，就要从传统的“自上而下”的垂直条 线管理转为属地片区管理，把职能逐步下放到区、街道、社区的层面，在 社
3、区的层面上向老百姓提供更高层次、更加丰富的精细化服务。三是居民 的服务需求和诉求更加多元。如果集中在某一个点上，就很难做到多层 次、广覆盖地为居民提供不同需求的、及时有效的跟进和服务。在此背景 下，城市社区治理遇到了一些压力与挑战。其主要表现在：一是政府管理 重心加快下移，社区平台承载的各条线部门下沉的行政事务越来越多，社 区不堪重负；二是各条线在社区的工作条自为战、各自为战、专人专网专 机、资源分散，重复劳动或无效劳动多；三是社区工作人员绩效管理制度 不健全，干与不干、干多干少、干好干坏一个样的现象较多，机关化办公 明显。表现在社区党组织、居委会、社区事务工作站三驾马车的关系还未 理顺；四是
4、在社区的工作手段和方式较为传统。这些矛盾和问题的存在， 直接或间接导致了社区工作的无序，降低了人、财、物和信息资源的配置 效率，制约了社区服务管理综合效能的提升，难以满足社区居民日益增多 的多元化、人性化、信息化和效能化服务管理需求。1、体制机制创新。为了理顺街道与社区的关系，无锡市积极推进街道体制改革，相继出台了一系列政策性文件，不 断推动街道职能转变和机构精简，按照“精简、统一、效能”的原则科学设置街道党工委和办事 处的工作机构。街道党政机关按照职能归口设置综合办公室，其中党政办公室、社区事务工作办 公室、社区综合治理办公室为必设机构。街道事业单位坚持分类改革，将行政管理职能划归行政 机关
5、；将生产经营性业务分离出来，引入市场，搞好转企改制，实行市场化运作；社区社会公益 事业逐步引入竞争机制，通过项目招标、政府采购等方式，向经营实体或社会组织购买服务。鼓 励发展多元化的社区社会化服务组织和居民新型合作组织，扶持社会力量兴办社区服务公益机构 和经济实体，促进社区公益事业发展。积极探索将下沉到社区的公共事务和公共服务剥离出来， 使社区从半行政性自治组织走向自治性组织，通过建立“行政事务受理中心”和“社区服务中心 ”为居民提供各类服务。2008年，无锡市全面推进社区事务工作站建设，将各级政府及部门在社 区已经设立的机构、下沉的事务，对人员、场地及职能等进行全面整合，集中到一个办事大厅，
6、 实行“一站式”服务。严格实行社区工作准入制度，凡是应由政府部门及其派出机构和街道行政 事务受理中心以及社区服务中心承担的工作，不转嫁给社区居委会。通过这些体制机制改革，街 道进一步强化了社区建设管理，促进了街道行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。2、治理结构创新。为了调动社区各相关主体参与社区管理，构建多元共治共享的社区治理结构。近 年来，无锡着力构建“1+2”的治理结构（“1”即“社区党组织”；“2”即“社 区居民委员会”、“社区事务工作站”），实现分工不分家、围着服务管理转。 社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映 居民诉求；社区事务工作站专司党和
7、政府下沉的事务，提供为民服务，三者的关 系是“一个核心、三位一体”，并实行了40%左右的人员交叉任职，初步形成了在 社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业 委会多方携手，多元共治、分享的基层社会治理新格局。在此基础上，通过共驻 共建和谐社区，共创共享和谐成果，将其他驻社区单位的作用发挥起来，形成了 统筹联动的社区管理新格局。2012年，无锡市开展基层组织活动年，通过构建以 基层党组织为核心，村（社区）自治组织、基层综治组织、基层群团组织等共同 参与的“1+3”“大组织”建设格局，有效凝聚起各类组织的整体优势，优化了基 层治理结构（见图1）。3、治理模式创新。面对
8、社区功能弱化、居民参与弱化和居民自治弱化的现实问题和矛盾，无锡市更 新社区工作理念，变传统管制为现代善治，变被动应对为贴近服务，变分散管理 为集约管理，变手工操作为信息化支撑，在社区引入扁平化管理模式。扁平化社 区管理旨在突破条线界限，整合各类资源，实现集约管理；增大管理幅度，减少 纵、横向传递，实现管理服务零层次；实施贴近式服务，实现信息化支撑，全面 提升服务效能。在具体实践中，形成了“一平台、三机制”的社区扁平化管理基 本构架。“一平台”即城市社区事务工作站和一站式办事大厅所形成的工作平 台。依托城市社区事务工作站，将24类88项行政事务下沉到社区统一办理。“三 机制”即“一人多岗”机制、
9、“分片包干”机制、“信息共享”机制。“一人多 岗”机制，实现社工站人员从单一工作到综合服务的转换；“分片包干”机制， 落实了社区干部联系居民的责任，防止了社工站机关化，实现了为民服务贴近化 ；“信息共享”机制，实现了各业务系统数据交换与共享，市、区、街道、社区 四级联接，让服务更“快捷”，管理更有效。实践证明，这一模式贴近社区居民 需求，吻合人性化服务理念，也符合“小政府、大社会”现代化社会治理的 趋势。4、治理方式创新。无锡市各社区根据社区扁平化管理工作要求，不断创新社区治理方式，涌现了一批行之有效的治 理方式方法。各社区均采用卡(居民联系卡)、牌(分片包干公示牌)、箱(居民联系箱)、话(民
10、生 热线电话)、网(QQ群和社区网站)、民情日志等多种形式，实现了“民有所呼，我有所应”。蠡 湖街道率先成立“小区管理综治办”，下设矛盾诉求调解组、治安综合治理组，并建立了一支综 管楼组长队伍，搭建起“小区-楼道”信访受理、矛盾调解，以及流动人口服务管理、治安巡 逻、交通、禁毒、反邪教、重点人员帮教等“联网管理”。崇安区通江街道站北社区设立了一个 “民生诉求站”。凡是涉及法律的事务，请相关法律专家指导后再沟通、协商，协商不成，通过 法律途径解决；属于家务、邻里纠纷的，请有威望的老人参与调解；涉及利益诉求的，及时通报 政策，讲究信息透明，耐心做好解释。通江街道“试水”社区微博扩大服务覆盖面，使社区居民 有了一个“织围脖”跟社区负责人直接对话交流的平台；太湖街道尚贤社区首创“四方联席会议 ”，定期邀请社区党总支、居委会、物业公司和居民代表与会，搜集居民关心的热点难点问题， 以最快速度解决遇到的各种难题；北塘区总结推广的“民情恳谈会”、“社区议事会”，产生了 良性互动，也对社区管理起到了监督作用。新区江溪街道景渎社区探索“三类工作方法”，分别 是“150片长工作制”、“民主决议责任
