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1、中国民间组织的 现状、作用及其发展 黄晓勇 中国社会科学院研究生院党委书记、教授、博士生导师2012年1月2一、中国民间组织的界定与分类 二、社会管理创新与民间组织发展道路探索 三、我国民间组织发展现状与主要特点 四、民间组织的积极作用与目前存在的主要问题 五、民间组织的创新实践 六、民间组织发展趋势展望与培育扶持的政策建议内容一览3一、民间组织的界定与分类1、民间组织的界定民间组织是由公民自愿组成的从事非营利活动的社会组织，一般具有非政府性、非营利性、相对独立性和志愿性的特征。目前中国国内对于民间组织的名称叫法各异，如：非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿组织、慈善组织、第三部门
2、组织、公民社会组织等。4 非政府组织（Non-Governmental Organization）：是在 政治领域中定义的，强调组织和政府的区别； 非营利组织（Non-Profitable Organization）：是在经 济和社会服务领域中定义的，强调组织的非营利性及其与 企业的区别； 志愿组织（Voluntary Organizations）：强调组织成员 系以志愿人员为主； 慈善组织（Philanthropic Organizations）：强调为救 济弱势者提供慈善服务； 独立部门（Independent Sector）：强调团体虽然由政府 和企业所支持，但是其特性与贡献是独立的。5
3、 “民间组织”是一个颇具中国特色的词汇，“民间”一词 的用法在中国文化中历史悠久，是与“官方”相对应的一 个词汇，它反映了长期以来构成中国传统社会中政治秩序 基础的“官”、“民”之间的角色关系。 1998年，国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民 间组织管理局，“民间组织”一词开始在中国正式使用， 成为官方正式用语。 2007年，中国共产党十七次代表大会报告正式使用社会组 织，社会组织逐步成为政府文件和媒体报道使用的主要术 语。6 由于社会组织概念的包容性比较大，如果脱离具体的语境 ，很难分清具体所指。在中国国内，社会组织也包括了一 些营利性的经济组织。为了避免社会组织概念导致的误解 ，我
4、们除引用政府文件和媒体报道外，一般不使用社会组 织术语。 考虑到非政府组织、非营利组织、第三部门等是西方直译 过来的概念，在中国语境中使用也易于产生理解的障碍和 分歧。为了接续中国的文化历史传统，我们主要采用民间 组织这个术语。7 相对于“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等术语而言，民间组织概念其外延不但可以涵盖上述各概念所要表达的主要意思，而且是一个与中国的文化、制度框架爱比较适应的概念。 民间组织本身的复杂性决定了相关概念的歧义，在使用民间组织术语时，不排除对NGO、NPO等其他术语的正常使用。8正如美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授所言，近年来 在全球范围出现了一个重要的浪潮，即
5、市场和国家之外大 范围的社会机构发挥着重要的作用，这股浪潮被称之为“ 全球结社革命”。 随着结社革命一起而来的，是公民社会研究的热潮。 公民社会理论主要建立在国家和社会的二分或者国家、市 场、社会的三分法基础上。 公民社会主要突出公民对社会政治生活的参与和对国家权 力的监督和制约。公民社会组织也即是指民间组织，主要 强调组织以公民自治、志愿参与、民主治理为主要特征。 以民间组织为核心的公民社会体现了公民享有的、任何政 治或经济权力不容侵犯的个人空间。92、中国民间组织的分类我国民政部门是民间组织的归口管理部门，对民间组织的分类按照其依法登记的形式，区分为三大类别：一是社会团体；二是民办非企业单
6、位；三是基金会。10 1998年中国政府颁布的社会团体登记管理条例，对社会团体有明确定义：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性NGO。” 按照社团活动地域范围划分，可以分为全国性及地方性。 按照社团服务的主要领域划分，可以分为工商服务业类、科技研究类、教育类、卫生类、社会服务类、文化类、国际及其他涉外组织类等。11 1998年中国政府发布的民办非企业单位登记管理暂行 条例，对民办非企业单位有明确界定： “本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办 的，从事非营利性社会服务活动的NGO。
7、” 民办非企业单位主要以活动领域范围来划分，如教育类 、卫生类、社会服务类等。 民办非企业单位与事业单位的区别主要在于出资方的不 同。12 2004年中国政府颁布了基金会管理条例，对基金会有 明确的界定和分类： “本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规 定成立的非营利性法人。” 基金会主要分为公募基金会（可以面向公众募捐）、非公 募基金会（不得面向公众募捐）。 公募基金会按照募捐的地域范围，可以分为全国性公募基 金会和地方性公募基金会。2006年底，民政部借鉴和参考联合国推荐的国际非营利 组织分类体系，并结合我国民间组织发展的特点，提
8、出了 新的分类体系，并用于上述三类民间组织的年度检查工作 。新的分类体系为：经济类 工商业服务、农业及农村发展、职业及从业组织；社会类 社会服务；环境类 生态环境；文化类 文化、体育、法律、宗教、科技与研究、教育、卫生；国际类 国际及涉外组织；其 他二、社会管理创新与民间组织发展道路探索 改革开放前30年，中国主要致力于探索中国特色的社会主义市场经济道路，解决如何发展经济的问题 改革开放后30年（2008年之后），主要致力于探索中国特色的社会主义管理体系道路，解决如何管理社会的问题（一）民间组织的发展阶段与治理策略1、民间组织的发展阶段 阶段一：恢复发展与治理整顿（19781998）政府致力于
9、改革开放、发展经济，对民间组织发展总体 上表现为放任不管状态，出现一个兴办社会团体的热潮， 主要标志是社团数量急剧膨胀。1989年10月25日，中央政府发布了社会团体登记管 理条例，开始对全国社团进行“复查登记”或“清理整 顿”。进入20世纪90年代中期以后，为适应国有企业改革和 市场机制的完善，政府主动推动行业协会和其他市场中介 组织的发展。 阶段二：双重管理体制全面规范和制度化建设（1998至今） 在制度建设方面，中国政府先后修订颁布了社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、中华人民共和国公益事业捐赠法、基金会管理条例等一系列法律、法规。2、治理策略：分类控制和区别吸纳 双重
10、管理体制的主要目的在于分散管理风险，导致“找婆 婆”困难，一些民间组织工商注册或者不注册。 一些业务主管单位形成无为放纵和积极干预两个极端，进 入门槛过高而又监督不足和缺位的尴尬现状。双重管理陷 入双重难管，无心和无力监管。 北京市委书记刘淇批评：现行体制造成政府和社会组织职能不清晰，导致民间组织很难正常发育。 采取分类控制和区别吸纳策略对双重管理体制进行修正和调整 “头痛医头、脚疼医脚”的被动应对，缺乏整体性的战略规划，一定程度上解决了部分问题，但不能有效应对当前社会矛盾尖锐复杂的形势要求（二）从双重限制到分类突破 90年代中后期：推动行业协会商会发展 2003年：农村专业经济协会，放宽登记
11、条件、简化登记程序 非公募基金会、社区民间组织、公益慈善类民间组织 民政部通过签订部省（市）合作协议、确立观察点等方式积极鼓励地方创新 2003年十六届三中全会着眼完善社会主义市场经济体制，提出“按照市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”； 2004年十六届四中全会立足加强党的执政能力建设，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”； 2005年十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确“规范引导民间组织有序发展”，“完善民间组织自律机制，加强和改进对民间组织的监管”； 2003年，加强农村专业经济协会培育发展，提
12、出了适当放宽登记条件、简化登记程序的具体办法。 2005年，民政部专门就促进慈善类民间组织发展发出通知，对于涉及社会福利、社会救助等类型的慈善类民间组织，要求各级民政部门承担业务主管单位职能。 2007年，国务院办公厅在关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见中提出要改革和完善行业协会商会监管方式，要按照政会分开、分类管理、健全自律机制的原则，加强和改进行业协会登记管理工作。 2006年十六届六中全会通过的关于构建社会主义和谐社 会若干问题的重大决议提出了社会组织的概念，明确提 出要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展 和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政 策”。
13、在2007年党的十七大通过的政治报告中，把社会组织摆到 了更加突出的位置，进行了多方面的论述。首次将社会组 织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主 权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与 、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。 2007年10月党的十七大报告： 加快推进以改善民生为重点的社会建设 要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。 重视社会组织建设和管理。 2008年初，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上强调，要创新社会管理体制，
14、支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。 党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见提出，“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用，更加有效地提供公共产品。” 2011年3月，全国人大十一届四次会议发布了中华人民共和国经济和社会发展第十二个五年规划纲要，就社会组织建设与管理工作提出了明确方向。 “纲要”第三十八章“强化城乡社区自治和服务功能”强调指出：积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务。鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式。 “纲要”第三十九
15、章“加强社会组织建设”中明确提出：坚持 培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥 其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。一、促进社会组织 发展。改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协 调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育 、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区 社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律， 发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向 社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域， 扩大税收优惠种类和范围。二、加强社会组织监管。完善法律 监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健
16、全法律法规，严格依法监管。建立社会组织监管机制和管理信 息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效 力。实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制， 强化社会监管。引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性 。社会管理及其创新专题研讨班 胡锦涛：牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加 和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影 响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化 水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的 社会管理格局 。 中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正 确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的 突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下 群众工作的思路和举措，是提高党的执政能力和巩固党的 执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标 、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。
