公共管理者的角色

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1、第二讲 公共管理者 的角色胡 熠 有效的公共管理者公共管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力 ，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成 政府施政目标的人。公共管理者从广义上讲可以分为两大类：民选的公 共管理者和任命的公共管理者。而任命的公共管理者又 可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的 常任公务员（常任文官）。同时又可以根据公共管理者的职务等级分为：高级 公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。本部分主要以常任公务员为主要研究分析对象，就 提高公共管理者的素质和效能(competence)展开讨论。有效的公共管理者：公共管理者的角色n一、管理者的角色理论n二、有效的公

2、共管理者n三、 冲突管理n四、 危机管理一、管理者的角色理论管理者角色理论是一种研究管理者的理论。管理者的角色理论有两点要注意：1、管理者角色的划分是指管理者所从事的全部综 合管理活动，其中包括非纯粹的管理工作。所以 管理者角色不能与管理职能部分一一对应。2、随着组织规模的不同以及管理者在组织内部的 层次等级不同，其所承担各种角色的情况有所不 同。 明茨伯格总结八种研究管理者职能和角色的 途径。n 1、古典学派。n 2、伟人学派。n 3、企业家学派。n 4、决策理论学派。n 5、领导有效性学派。n 6、领导行为学派。n 7、领导权力学派。n 8、工作活动学派。正式权力人际角色信息角色决策角色形

3、象首脑领导人联络官监听者传播者发言人企业家麻烦 处理者资源 分配者谈判者政策 制定者职位（一）明茨伯格的十大角色理论亨利 . 明茨伯格，哈佛大学管理学教授。 73 年在管理工作的性质一文中提出了十大角 色理论。人际关系方面(Interpersonal Roles)1 .挂名首脑 作为组织的象征，有责任和义务从事各种活动 。涉及人际关系活动，不涉及信息处理或决策 。（礼仪和接待，签署文件等）2.领导者 负责对下属激励和鼓励，负责用人、培训和交 际。通过领导角色将各种分散的因素整合为一 个合作的整体。（从事所有有下级参与的活动 ）3.联络者负责同他所领导 的组织内外无数个个人和团体 维持关系，建立

4、和发展一种特别的联系网络， 将组织与环境联结起来。（社交、应酬、培植 信任）信息传递方面 （Informational Roles)组织的中枢神经，既是获取外部信息的焦点，也是传递 信息的来源。4 .监听者 寻求信息，能够了解组织内外环境的变化，找出 问题和机会。（阅读报告和期刊，与有关人员保 持私人接触 ）n5 .传播者 将信息传播给组织成员，指导下属正确决策。 （利用会议、交谈、电话）6 .发言人 代表组织对外发布信息，以期争取公众、利害 关系人的理解与支持，维护组织形象。 （举 行董事会，与媒体接触。）n决策制定方面7 .企业家组织中大多数可控变化的设计者和发起者， 即按其意志进行变革的

5、全部活动，包括发现利 用各种机会，促进组织的变革。 （制定战略、 检查计划执行情 况，开发新项目。）8 .故障排除者把注意力集中于可控的变革，而故障排除者 角色则处理非自愿的情况以及部分地非管理者 所能控制的变革，如对一件未所预料的事件， 一次危机或组织冲突的处理和解决。（制定应 急方案，临阵处置。）9 .资源分配者 n资源分配是组织战略制定的核心，战略是由重 要的组织资源的选择决定的。作为正式权威， 管理者必须进行资源分配。包括时间、金钱、 物质材料、人力以及信誉（调度、授权、过问 所有涉及物资 设备、预算、人员安排的活动。 ）1 0 .谈判者 （策划和参与各种重大谈判。 ）（二）奎恩的“卓

6、越管理者”理论奎恩等人在80年代出版了成为一位卓越的管理 者一书，提出一种新的管理者角色理论。他们 通过大量实证研究认为管理者实际上是在从事着 八种互相矛盾的角色，而对于任何一种角色的扮 演都不应该过分。成为卓越管理者的关键是把握 好每个角色的分寸（度），综合兼顾。奎恩角色理论认为，管理者的工作是大量的；管 理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的 焦点地位；管理者是权力与责任的混合体。n导师n促进者n监督者n协调者n指导者n生产者n掮客n革新者n1、导师 Mentor 管理者如能恰当的扮演好导师角色，他将是一 位关怀下属，设身处地为下属着想的管理者， 可以表现出对下级的体恤和关怀。但是如果

7、太 过分强调导师的角色，则会成为心慈手软、放 纵部下的管理者。 2、促进者 Facilitator 卓越的管理者应该是一位重视过程、善于促进 上下级间以及各部门间互动关系的管理者，平 等、参与、推动是其主要概念。但是如果过于 强调参与、平等，则会变成过度民主，进而损 害管理的效能。3、监督者 Monitor 能扮演好监督者角色的管理者，是一位业务十分 娴熟和讲究条理的技术专家，主要从事相关信息 的收集活动，能使部下按部就班有条不紊地完成 组织目标。但如过分，则会导致缺乏想象力、墨 守成规和吹毛求疵。4、协调者 Coordinator 协调者的角色要求你是一位可靠和可信任的管理 者，善于兼顾各个

8、方面，合理分配与使用有限的 资源，对于维系组织的团结十分重要。但过分时 ，则会成为事事责难、到处插手、求全责备和过 分多疑的管理者。5、指导者 Director 管理者如能恰当的扮演好指导者的角色，他将会 是一位英明果断的领导者，高瞻远瞩地为下属指 明方向，提出原则和处事框架。但是如果过分则 会沦为抱残守缺、固执己见、刚愎自用的人。 6、生产者 Producer 作为生产者，他应该是一个以工作为取向、善于 发起行动、讲究实干的管理者，但如过分的话， 则可能给别人留下个人主义、爱出风头的印象。 n7、掮客 Broker 懂得掮客角色的人，应是一位资源取向的、政 治上十分机敏的管理者，能辨识形势、

9、巧用手 段而为组织争得更多的资源。但过度热衷于获 取资源会使管理者成为依赖投机行为的机会主 义者。 8、革新者 Innovator 革新者的角色应该是一位有创造力，敢于突破 ，能预见变革和善于带领组织成员投入到变革 之中的管理者。但是如果过度求变，有时会导 致不切实际，过于追求理想化，进而大量的浪 费组织资源。（三）有效的管理者与成功的管理者 弗雷德 . 卢森斯和他的助手研究了450多位管理者，从不同的角度考 察了管理者们究竟在做什么。他们发现，在工作中最有成绩的管理 者并不是在组织中提升得最快的人，他们的管理工作重点也不一样 。（四）追求职业生涯的成功 美国管理学者斯蒂芬.P.罗宾斯博士建议

10、管理者们在追求职业发展的过程中应该注意以下问题：考虑横向发展 保持流动性支持你的上司找个导师 不要在最初的职务上停留太久 保持可见度获得对组织资源的控制了解权力结构 展现正确的形象 做好工作审慎选择第一项职务二、有效的公共管理者公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许 多相吻合之处。然而，管理工作的一个最显著的 特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境 的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管 理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决 定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。 （一）公共管理者的角色针对一般管理者的职责和角色，1945年 公共行政学者阿普里伯（Appleby,1952

11、 ）曾说：“政府是不同的， 因为政府是政 治的”。他同时从三个方面：范围的、影响的广度与深度、公共责任和政治特质 来分析政府组织的不同。n对公共管理者的特殊角色，许多学者作 了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理 者除不能忽视政治角色与公共性质外， 应成为民主价值与公共利益的保卫者和 提倡者。n哈特（David K.Hart,1984)认为公共管 理者应先具有公民和良民的身份，并在 公共服务使命的召唤下，经由法定程序 任命，所以他不仅应娴熟政策执行技术 ，更应坚持与捍卫立国精神，保障和提 升公民道德。n高尚官员应至少具有四项责任：重视道 德、关爱公民、道德企业主义与责任并 重。n1983年，魏姆斯

12、利(Wamsley)等人对公共管理者应该发挥的角色作用作了比较有代表性的论述，比较全面地反映出公共管理者除应具有一般管理者的特质以外，还应扮演的角色。n魏姆斯利(Wamsley),1983n黑堡宣言(Blackburg Manifesto)执行与捍卫宪法人民受托者贤明少数平衡轮分析者和教育者1、执行与捍卫宪法的角色公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行 宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政 治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等 以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是 公共管理者的天职。 2、人民受托者的角色n公共管理者受人民的托付，在治理过程 中扮演正当与重要的角色，不能屈服于 强

13、烈短视的压力，应考虑长远的全民利 益。公共管理者要不惧强权，更不能妄 自菲薄，只把自己当成工具，应以追求 公共利益为职责。 3、贤明少数的角色n公共管理者要能做到众人皆醉我独醒， 不可人云亦云，要扮演贤明的少数，而 不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数” 或有权的少数，他们有责任通过吸引民 众参与公共事务，使贤明的少数变成多 数。 4、平衡轮的角色n公共管理者必须对外在环境有回应或有反应， 但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的 记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不 能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求 存。n公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持 公共利益及宪政运作为职志，公共管理

14、者应以 其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势 力中，扮演平衡轮的角色。 5、分析者与教育者的角色n公共管理者应该或必须能够有意识地了 解自己决策的价值体系与假定，为自己 的所作所为提出合理说明并尽量将人民 纳入治理过程。n公共管理者应扮演分析者与教育者的角 色，以增加民选领导、民意代表、所有 在治理过程中的参与者，乃至一般民众 对公共事务的了解，并向他们灌输公共 利益的观念。 (二)公共管理者的技能多年来，众多学者对管理者必备的技能做过 许多分析论述，1974年凯兹在哈佛管理评论 上发表了有效的管理者应具备的技能一文， 提出了三种管理者必备的技能：技术性技能、人 际关系技能和概念化技能。2

15、0多年来三种技能理 论一直在主导地位。1996年，格里芬与赫尔利杰、史芬康等人先 后分别对三种技能理论作了补充，增加了诊断技 能和沟通技能，丰富了管理者技能理论。1、技术性技能 2、人际关系技能 3、概念化技能 4、诊断技能 5、沟通技能1、技术化技能n专业化n即时更新n问题解决取向技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法 。现代公共管理的一个显著特征在于其日益变 为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有 完成专业性工作所需的技术能力。例如，对于一个政策分析者而言，他必须掌握 复杂的定量分析的方法。特别是电脑技术广泛 应用于政府管理以后，对电子计算机和网络能 力的了解和掌握就显得尤为

16、重要。 2、人际关系技能n协作n互动n激励n公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活 动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管 理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到 各种协作性的活动之中。n许多研究表明，人际关系技能是管理者必须具 备的技能中最重要的技能。这种技能对各层次 的管理人员都具有同等重要的意义。在相同条 件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以 在管理中取得更大的成功。3、概念化技能n宏观n整体n系统n前瞻n指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、 系统思考和大局把握的能力。卡兹认为概念化 技能包含着一个管理者体认到组织的功能是相 互依赖的，并能够从大的背景上为组织的未来 勾画远景。n一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、 经济、社会、文化发展变化的现状与趋势，从 组织之中超脱出来，将组织视为大环境的一个 有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以 保证组织的永续生存和发展。 4、诊断技能n分析问题