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1、“立法原意”与人大释法的原则和技术四月六日，全国人大常委会对香港基本法附件一第7 条和附件二第3 条作出了四点权威性解释，从而使备受社会关注和争议的、与政制改革有关的若干法律问题得到了澄清，基本上达到了“释疑止争”的目的。人大常委会是依据宪法第67(4) 条和香港基本法第158(1) 条的规定来行使释法权的。释法忠于立法原意人大释法后，社会上有人质疑这不是释法，而是“变法”。而人大常委会副秘书长乔晓阳在回答记者提问时，技术地回答了上述质疑，同时也提出了释法的一般原则、方法和技术。他说，“这次释法也是属于( 立法法第42 条规定的 )第一种情况，就是明确具体含义，因为含义本来就是在条文当中，只是
2、把它解释清楚而已，不是变法”。他又说，“释法必须忠于立法的原意”，“我说释法就是要忠实于原意，不能因为谁高兴谁不高兴来决定，必须作出公正的解释。”从学理上讲，忠于立法原意是解释宪法或宪制性法律的基本原则和技术之一。此外，还可以有多种不同的释法方法，如“目的论解释”和“普通法的解释”( 分别见香港终审法院判决的吴嘉玲案和庄丰源案) 。当然，不同的解释原则和技术会达致不同的目的和结果。然而，就一九九九年六月二十六日的人大第一次释法和今次人大释法而言，“澄清立法原意”看上去是人大常委会采用的原则和力求达到的目的。在讨论“澄清立法原意”原则的详细内容和探讨它的学理基础之前，我们先看一下一九九九年人大释
3、法情况。根据该项解释，由于“终审法院在判决前没有依照中华人民共和国香港特别行政区基本法第158条第 3 款的规定请全国人民代表大会常务委员会作出解释，而终审法院的解释又不符合立法原意”，于是人大常委会依法对基本法第22(4) 条和第 24(2) 条第 3 项作出了符合立法原意的解释。就第 24 条而言，“本解释所阐明的立法原意以及中华人民共和国香港特别行政区基本法第24 条第 2 项其它各项立法原意，已体现在一九九六年八月十日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的关于实施中华人民共和国香港特别行政区基本法第24 条第 2 款的意见中。”从上述决定的文字可以看到，人大常委会
4、释法从根本上讲是为了达到“进一步明确具体含义的”目的(立法法第42 条)。就所讲“具体含义”而言，是指条文表面文字所直接表达的、没有歧义的含义，还是指文字应该表达清楚而未能够表达出来的那些含义?这事实上又涉及到法律解释技术中的字面解释方法和目的解释方法。人大释法制度及其特性法律解释是一个内涵丰富且外延广泛的法律概念。在普通法国家或权力分立国家，它主要是指法院对法律 ( 特别是宪法 ) 的解释。在中国大陆，法律解释还可以细分为立法解释、行政解释和司法解释。就解释方法和体系而言，在普通法传统之下，文理解释、“黄金规则”和论理解释( 原称“弊端规则” ) 这三种方法占主导地位; 而在宪法解释中被采用
5、较多的目的论解释方法被认为是上述“弊端规则”的现代版本。中国学者一般将法律解释方法总结为四种，即文义解释( 或字面解释 ) 、逻辑解释、历史解释和目的解释。那么，人大常委会解释基本法又属于什么范畴和什么性质的行为?首先，它是一种立法解释。在中国的法律制度中( 参见宪法和立法法)，立法解释是指立法机关对法律条文实含之义或应含之义的说明( 特别参见立法法第42 条) ，它居于全部法律解释活动的主导地位。其次，立法解释的对象往往是指宪法和宪法性法律。如它已经两次解释香港基本法，一次就国籍法在香港的适用作出解释。人大常委会当然可以解释其它法律，但实际上它很少这样做。第三，立法解释的作用是“进一步明确具
6、体含义”，和当“法律制定后出现新的情况”时以解释来“明确法律依据”。因而，它不可能、也不应该是“变法”或“修法” ; 若果真如此，那么这种立法解释就是越权或滥用解释权。第四，从理论上讲，立法解释可以是事前性 / 先导性解释、 事中解释和事后性/ 后置性解释。基本法第158(3) 条设计的是一种事中解释，即在案件审理过程中，人大常委会应终审法院请求而对基本法作出解释。而一九九九年人大释法应被认为是一种事后性解释，它与普通法的实践相距甚远，因为它事实上推翻了终审法院赖以判案的法律依据，因而引起了强烈的社会震动。 而今次的解释则可以被称之为事前性解释，这符合基本法第158(1) 条的一般规定和 立法
7、法所规定的程序。人大释法应采用历史方法或目的方法那么，人大解释基本法到底应该采取甚么原则，采用甚么方法呢?基于基本法作为香港的最高法律权威，是一种宪制性法律文件( 有人俗称为“小宪法” ) 这一事实，我认为，人大解释基本法应主要采用历史方法或目的方法，从而达到澄清立法原意的目的。其实，上述两方法是相互关联的。“历史解释又可包括历史上立法者的意旨与客观目的观点的探求。”( 翁岳生语，见宪法解释之理论与实务，第3 页) 就目的方法而言，“在解释成文法条文时，必须首先了解立法机关在制定此成文法时所希望达到的目的，然而以这个或这些目的为指导性原则，去解释法律条文的含义，尽量使有关目的得以实现。”( 陈
8、弘毅语，见法律解释方法，第7 页) 此外，基于基本法起草过程宜粗不宜细( 据说是邓小平的意思) ，所以在立法的根本目的明确清晰的前提下，有很多具体条文还是比较粗糙模糊，条文之间或条文内存在所谓“灰色地带”，因而有必要由立法者对条文的原意加以澄清。毕竟，任何法条的背后都是有目的的。香港基本法第158 条设计两个法律解释主题，即人大常委会和香港法院，那是对两种法律制度的一种妥协。不能顾此失彼，或相互扼杀。总之，确立理论上适当的、实践中前后一贯的解释原则和方法十分重要，因为在未来的日子里，没有人可以担保人大常委会不会再解释基本法( 尽管香港社会有人如此要求) 。有待探讨的理论与实践问题在对基本法的立
9、法解释原则和方法有了上述认识之后，我们也应注意到“澄清立法原意”取向可能会提出如下的理论和实践问题。第一，真正地、全面地理解和获取“立法原意”，将最终取决于全部立法档案的开放和历史的再现。立法原意不等于立法机关的自行宣示的意图，这种意图必须具有历史性和客观性的特质。第二，“立法原意实际上并不像人们想象的那样可靠”。( 张志铭语，见法律解释问题，第190 页)该作者想说的是，“立法原意包括总体上的立法意图，也包括立法者在制定每一具体法律条文时所具有的意思。”立法者个体的意图相加就等于立法机关的意图吗?当然不是，因为会有立法者投反对票和弃权票。因此，我们必须明白，立法原意应该指的是立法机关在制定通
10、过法律的那一刻，希望以法律条文表达的那些能代表多数人的意图。第三，在解释法律时，解释者必须承认“意图”和“意思的表达”之间经常可能存在的距离。鉴于法律解释的宗旨是为法律实施提供前提和可行性，因而探求立法原意不应成为一种纯粹的认知活动。最后，采用“澄清立法原意”的途径是以承认有这样那样一些原意存在于法律条文和立法环境之中为前提的，因此这种探索过程绝对不能超越法律条文所能容纳的内容的限度和立法环境所能笼罩和影响的程度。否则，释法就真会变成为“变法”和“造法”了。根据宪法和相关法律，人大常委会的释法行为也是因受到法律的制约的，这样讲是符合“以法治国”的宪法原则的。人大常委会解释基本法的“副产品”是，立法解释的理论和技术因此而得以发展和深化。长远来看，它对进一步完善中国法律制度是大有裨益的。省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报， 省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的 水土保持监督管理机构，应当建立执法监督体系，对中华人民共和国水土保持法和中 华人民共和国水土保持法实施条例及本办法的执行情况实施监督检查。水土保持监督人员依法执行公务时，必须持有县级以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件，并佩带执法标 志。
