绩效评核~~澳门部分~~~

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1、澳门人事管理中的绩效管理澳门评核制度的背景回归之前的澳门在葡萄牙殖民下形成了行政主导的政府。澳门总督实行最高统治权， 是澳门政治权力的核心。澳门实行行政主导的主要原因，是因为葡萄牙需要透过这种行政主导、集权于总督的体制，方能进行严密的统治与有效地管制。1正是在这 种权利集中情况下，澳门形成了浓厚的人治色彩，例如公务人员的任命，晋升基于 很强的个人因素及裙带关系。其中如政府高层官员的任命，澳督通常委任他的朋友、 亲信担任政务司的职位，政务司分别安排他们的朋友亲信出任所属部门的司长，各 部门的司长上行下效，亦分别安排他们的亲戚朋友进入公职，出现了不公平的现象。 2正是这种人治色彩浓厚的不公平的政治

2、体制带出澳葡政府绩效评核制度的问题。在行政主导的政治体制下，评核制度是由直属上级对下级进行评估，再加上上级若 和下级是亲戚或朋友的关系，工作绩效的评核形同虚设，无法发挥出对公务人员素 质和工作表现的判定作用。澳门回归后依然承袭了澳葡政府时期的评核制度，这种 上级主导的评核制度在回归后依然没有发挥太大作用，往往通过主管人员的个人偏 好来影响评核结果，有失公平。同时主管人员并非熟知每个下属的工作表现，故有 时为了不影响下属前途，出现烂评“优”或非优即良的现象。使绩效评核流于形式， 更非提对奖罚及惩戒的参考作用了。为了解决这些问题，澳门政府自回归后提出展开宏观的行政改革来提出行政效率。 但这些改革措

3、施仍不能完善评核制度，因此引发了社会与基层公务人员的不满。 澳门政府回归以来，一直积极推动公共行政改革。推出的改革措施如，服务承诺， 电子政府，重订人员评核制度等。这些改革不能说没有成效，但社会的评价成效不 彰社会指责政府官员有权无责，唯命是从，缺乏公仆精神。亦指责具权利的官员没 有服务社会的使命感，以及制度未能有效监督和限制官员的权利，评核制度改革只会成为任人唯亲和排斥异己的尚方宝剑。3因此社会一致要求行政当局尽快设立高 官问责制，以追究和处分失职的官员。社会上出现上述呼声，源于近年澳门的高速发展，行政当局由法例至部门架构未有 与时俱进，加上行政主管思维僵化，政府表现与居民期望出现落差,甚至

4、发生政策失误，市民啧有不满。4除了社会上的不满，基层公务员对领导级及主管人员未受 到评核制度及问责制度的制约普遍存在反对意见。例如，前线公务员除了工作量多， 责任由上至下滑滑梯，令前线人员承担责任亦最多，不称职官员未见追究，在前线人员和高官之间出现双重标准的问责现象。5对于不公平待遇前线公务员职责高官逃避责任。总之，由于当时评核及问责制度的不完善，使基层公务员蒙受双重标准的不公平待 遇，在工作中承受巨大压力。更使一些有权无则的高官可以高枕无忧。评核制度的 缺失亦引发了社会对于澳门当局的不满。因此，建立一套行之有效的绩效评核和问 责机制，成为澳门特区政府的当务之急。澳门评核制度的体系1989年通

5、过的 的颁布实施 ,标志着澳门公务员绩效评核制度的正式建立。自零零年起，公务员评核制度的改革一直是澳门特别行政区财政年度施政报告关注的焦点。经过多年酝酿，于零四年正式公布了澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度，成为澳门公务员评核的新制度依据6。从零五年一月一日开始，工作表现评核制度正式生效,以此取代施行了十多年的旧工作评核制度7。从评核的指标、权重、衡量等级标准以及评核结果的等次来看，新绩效评核指标体系较之旧体系有明显的改善, 突显出现行评核指标体系的先进性。1、指标 新评核制度体现了分类评核的原理，在评核指标的设计上更加细化、规范、明晰， 具体表现为 :第一，新制度把原来 11项评核指

6、标改为 7 项必须的评核指标和 8 项按照职务的性质而决定是否采用的可选择性评核指标。第二，把原来的评核指标细分为: 适用于主管人员的评核指标、适用于技术员及高级技术员的评核指标、适用于行政人员及专业技术人员的评核指标以及适用于工人及助理员的评核指标。第三，把原来的评核指标修改为相互排斥的、表述清晰的评核指标。例如：用“工作成效”取代了原来的“工作素质”和“工作数量”。第四，把一些只考察被评核人个性特征内容的评核指标改为符合职业规范要求的评核指标。2、权重权重的意义在于其真正能反映工作描述的准确性。新制度根据不同岗位的特征与要求，设计不同的评核指标权重，例如：赋予“工作成效”与“责任感”比其他

7、指标多一倍的权重。新制度还体现了不同岗位的工作性质和职务要求，除了规定可以从七个必须评核指标中选取“工作成效”和“责任感”作两倍评分计算之外，还规定可以从八个可选择性评核指标中选取最多两项的评核指标作双倍权重计算。这样使权重的分布更加吻合不同岗位的要求与特征，以提高评核的准确性和精确度。3、衡量等级标准 新制度的绩效评核等级标准客观、清晰，具有较强的可操作性。第一，新制度用相对详细的描述性语言来界定各个等级标准，如在“责任感”上得5 分的标准为“即使在特别困难的情况，亦能全面衡量和承担其本身的行为及决定所引致的后果”。第二，新制度比较注意各个等级标准之间的区分度，如在“在工作岗位的勤谨态度”上

8、，五个等级的标准分别为“经常不合理缺勤、间中有不合理缺勤、很少缺勤、在极例外的情况下方缺勤、从不缺勤”。第三，新评核制度尽量采用了可用于准确描述评核指标的行为表现及结果的词语与句子。4、评核结果的等次 新制度由原来的“优、良、平、劣”四个等级发展为“优异、十分满意、满意、不大满意、不满意”五个等级，由10 分制改为 5 分制, 由非“优”即“良”的非正态的评核结果分布图发展为比较符合正态分布的评核结果分布图，评核的激励功能也在逐渐显示。澳门评核制度的问题分析一主管人员与高层领导评核问题新的绩效评核制度将主管人员纳入评核体系，根据法案规定，局长与副局长的工作 表现之评审由上级负责。换言之，司长操

9、纵着领导级官员的生杀大权，这很可能形 成政府内部的“擦鞋文化”即下属应该事事遵从，附和上级。这是由于决策权都掌 握在上级手中，凡事都由这个人来判定，下属自然非讨好上级不可，才能得到好的 评核结果。（澳门日报， 2008 年 6 月 25 日，A03）正所谓上梁不正下梁歪，高级官 员中的擦鞋文化会很快渗透到整个公务员体系，形成不正之风。特区政府重订的公务人员评核制度虽然延伸到了主管人员，但仍未将高层领导纳入 评核范围，司长以上的政府高官将不受评核体系的制约。因而导致部分高官脱离自 我约束机制，依然无法摆脱政府执政不为民的嫌疑。例如特首在2005 年施政报告 提到“在公共行政方面，官僚主义文化依然

10、顽固存在，其服务和以民为本的理念脱 节，过去某些不良甚至恶劣的行政现象，死灰复燃。”在2006 年施政报告提到 “部分官员和部门麻木被动，惰性思维和松散现象开始浮现”在2007 年报告中提 到“无所用心，但求自保，不顾承担，贪功诿过，用虚应故事遮盖工作的无能，用公关技巧掩饰施政的失误，这些现象在我们的官员中十分有限，但却是存在。二监督原则的可行性问题澳门评核体系实行奖惩相结合的原则，主要体现在：1) 第 8/2004 号法律第五条中规定在工作评核中获“优异”评语者可获给予奖 赏，而奖赏方式及条件则没有说明。 2) 公职法中，第278 条“有关公务员有权享有法律赋予之尊重、荣誉及福利 的规定。”

11、而福利包括年假、年资奖金等，这些不属于奖励的性质，不存在 激励。 在奖励方面，物质与精神相结合原则：1) 澳门公务人员获得奖励的形式和条件没有公布其中细节。 2) 各种各样多层次的奖励形式。 在惩罚方面，教育和惩戒相结合原则：(澳门现行公务人员奖惩制度之研究，周见霭， 2005-11-23) 1) 惩罚是一种手段，目的是教育违纪犯错的公务员，使其在思想上有所启发和 警惕，不再犯错。然而，澳门公务员的惩罚制度中明显缺乏这一原则。 2) 有明确规定对违反法律的公务员的各种处分，并且有清晰的规定各项处分所 适用的范围，但却找不到对他们加强教育的行文。实行有效地监督，是为了更好的实现公平、公正原则，保

12、障公务员的合法权益，使具有奖惩权限的实体得以合理、合法的行使公权力。如何能有效的进行监督？前提是要坚持公开原则。澳门现行的公职法律制度无法体现公开原则，主要是因为澳门公职法律制度中没有设立监督机制，也没有监管奖惩制度的有效执行部门或者委员会。只有在澳门公共行政工作人员通则第290条中指出违纪者所属部门之权限实体有权就违纪行为提起纪律程序，并作出裁定；而被可接纳提出声明异议之规定下，起诉的公务员如不服有关之规定，在不影响行政程序法典中关于提出行政上诉及司法上诉，而最终的仲裁实体为行政长官。(澳门现行公务人员奖惩制度之研究，周见霭，2005-11-23) 由此可见，在澳门公职人员纪律制度方面基本上

13、是不存在监督原则的。在新的工作表现评核制度中，立法者虽然引进了一个所谓的“监督机制”，成立了“评核咨询委员会”。根据第31/2004 号行政法规第21 条的规定，如被评核人对评核结果提出声明异议，则负责认可的主管机关需将有关卷宗送交“评核咨询委员会”，以便该委员会发表意见。评核咨询委员会是由部门或实体以及被评核人的代表组成，且双方人数相等。这样的设定，体现出立法者希望能制定一个监督的机制，以保护公务员的权利。但是，在第31/2004 号行政法规中，第4 条亦有关于保密的相关规定。 (澳门现行公务人员奖惩制度之研究，周见霭，2005-11-23) 例如：在处理纪律调查的过程中，按照公职法规定，必

14、须以机密性质处理，规定在提出控诉前，只容许嫌疑人或者授委托之律师查阅有关卷宗，且不得公开卷宗内容，若违反有关规定，须为此而接受法律程序的调查。如此的机密制度，基本上不存在透明度，他人无法就有关的程序进行监察，全赖负责进行该程序的预审员的个人品格。(澳门现行公务人员奖惩制度之研究，周见霭，2005-11-23) 三未达到公平、客观原则的问题澳门政府一直缺乏一套完整而科学的公务员评核机制。上级领导对下属进行评估是，往往会受主管个人喜恶的影响，令被评核人感到不公平，而在人员众多的部门，由于主管不可能对每一位下属的工作表现都清楚，所以，为了不影响被评核者的前途，几乎每一个被评核者都可以拿到较高的评核等

15、级，令评核机制流于形式，浮于表面。下属也可评估他们的主管，在这种情况下，公务人员或会出现只顾满足上级的要求的情况，或者作为得到良好评核的交换筹码，在香港这种情况也被滥用。公共部门管理及专业人员未纳入评核范围，以散位合同或个人劳务合同形式于政府机构任职的人员，则无权利享受现行的退休制度。严重影响人员士气，不过这种情况逐渐会被新的公积金制度所取代。现行评核制度仍未能完全达到客观及公开的原则还体现在以上级主导的评核机制上。 虽然引入自我评核的机制，但上级的评核与员工的自我评核存在重大不同时，无需 上级作出解释，尤其是书面解释。如再有争议委员会可以介入，但未能根据文件作 出调查和调解。由此可见，上级仍

16、然有主导权。上级单凭主观意见来作出评判，使 评核结果缺乏客观性。这样一来，评核结果不能真正反映员工绩效，导致奖惩不公 平，从而失去对员工的激励作用。现行评核制度规定，被评核人有权自我评价，以及下属也可以评估他们的主管，但 只会被用作参考。若下属对上级不满，他可能会通过这种途径采取报复行为，例如 下属可能会玩弄手段以此作为得到良好评核的交换筹码。公共部门管理及专业人员未纳入评核范围。管理及专业人员有以下工作特性：工作 范围广，且通常需要跨部门的协调合作，负责部门服务问责，同时需要领导和管理 下属。现行的评核制度也不能满足对他们进行有效的绩效评估。例如，专业人员的 工作范围面广，但现行的制度只提供单一的来源（上级评估）反馈，对于他们未必 足够。同时由于只是上级进行评估，管理人员只顾满足上级的要求而可能护士下级 的要求，未能进行有效地上下级沟通。综上，澳门特区政府基于绩效管理的公共行政改革，还存在很多缺陷，并没有完全 脱离传统的绩效评核制度，部分规定在实施过程中有换汤不换药的嫌疑。虽然新的 评核制度透过独立委员会处理上诉个案，引入自评机制等措施淡化人治