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1、 何 渊 “ 弹性退休制” 的 自人 力 资 源 和社 会 保 障 部发 布 考虑 延 长法 定退 休 年 龄 ， 以减轻 “ 白色浪潮 ” 对 社会 养老 的压力 的信 息 以来 ， 关于 延 长 法定 退 休年 龄 的话 题 在 社 会上 引起 了广 泛 的 关注 和 争论 。有 些人视 “ 延长法 定退 休年龄” 为洪水猛兽 ， 反对之 声不 绝 于耳 ， 他 们认 为 ， 如 果 中国执行 推迟退休政 策 ， 虽 然 可以在短时间内缓解养老金 的压 力 ， 但 是 ， 最 终 会顾 此 失 彼在社会就业和经济效 率 的提高等 方面 ， 带 来一系列 的威胁 ， 从 总体上加 重社会 负
2、 担 。相反 ， 另外一些提 出“ 延 长 法 定退休年龄 ”的人则 指出 ， 一个不容回避的事实是 ， 为了 应 付 人 口老 龄化 带 来 的养 老 金 支付 危机 ， 大 多数 国家都 选 择 了提高退休年 龄的做法 。根 据 测算 ， 在我 国退 休年龄每 延 长一年 ， 养老统筹基金可增长 4 0亿元 ， 减 支 1 6 0亿 元 ， 减 缓 基金缺 口 2 0 0 亿元 。 在我看来 ， 延长退休年龄 固然存在负面效应 ， 但不可否 认的是 ， 延长退休年龄的确是 缓解养老 压力 的有力 举措 ， 它 的积极意义不言而喻。总的来 说 ，延长退休 年龄利 大于弊 ， 法律构想 它是
3、经济发展 的大势所趋 ， 也 是世界 各 国的共 同选 择 。 问 题 的关 键 在 于 如 何 延长 以及 相关配套制度的建设。在这种 背景 下 ， 不 搞 一刀 切 的 “ 弹 性 退休制” 方案是可行的 ， 也理 应获得更多的掌声 。 而推 行 此 项 制 度 的 前 提 在 于 法 律 依 据的完善 ， 这要牵 涉到的是 立 法 或修改法 律的 问题 ， 本 文正 是 从 这个 角 度 来构 建 弹性 退 休制 的。 一、弹性退休制的立法 目的 出 台弹 性 退 休 制 的立 法 目的在于解决两组矛盾和体 现一个结合。具体阐述如下： 解决的第一组矛盾是： 退 休 年龄 延 长 与 当事
4、 人意 愿 的 矛盾。 退休年龄延长得到很多 人 的支 持 ， 认为这 是经济 发展 的大势所趋 ， 但同时也有不少 人 ，特 别 是妇 女 和体 力 劳 动 者 ，他们却希望早点 回家休 息， 提前享受社会福利和养老 金。于是 ， 问题就出现了 ， 一方 面 ， 延长退休 年龄是社 会发展 的必然 ，该趋 势势在必 行 ； 而 另一 方面 ， 广大 劳动者 的意见 也必须得到尊重 ( 认真对待少 数 人 的权 利 也是 法 律 的意 义 之所 在) ，但他 们却形成 了截 然相反的甚至针锋相对 的两 种意愿。如何协调这两者的矛 盾成为了问题的关键?在我看 来 ， 建 立弹性退休 制是最 后
5、的 救命 稻草 ， 这种 制度不 仅慎重 中国社会工作 3 9 考 虑 了延 长退 休 年龄 的可 能 性 ， 而且也充分尊 重 了劳动者 的 自由意志 ， 实现 原则性与灵 活性的完美 结合。 解决的第二组矛盾是 ： 养 老金支 付与就业压 力的矛盾 。 一方 面是养老金 的巨大赤字 。 1 9 9 3年我 国政 府提 出建立养 老保险制度， 但是由于之前没 有资金积累， 大量 已经退休或 者将要退休的劳动者的账户 实 际上 是空账 。于 是 ， 养老 金 的巨大亏空不 可避 免 ； 而另一 方 面 是 随着 大学 生 的 不断 扩 招 和青 壮 年 劳动 力 的 不断 增 加 ， 就业压力
6、 陡然增加 。于是 乎 ， 矛盾 就产 生 了 ， 延 长退 休 年龄势必使得十分严峻的就 业形势雪上 加霜 ， 甚 至不断恶 化。在我看来 ， 弹性退 休制也 许是 平衡 两 者 矛盾 的 一个 可 行方案 ， 该 制度使得一 部分人 推迟退休 ， 从而有利于 缓解养 老金 的压 力 ， 另一 方 面 ， 延 长 退休制 是有弹性 的 ， 并不是 强 制性 的 ， 所 以并不 是所有人 推 迟退休 ， 也不会给年轻人的就 业施加过分的压力 。 总之 ， 弹性退休制体现的 是 原则 性 与灵 活 性 的 完美 结 合。原则性主要表现在延长退 休年龄的有限性 ， 是有临界点 的 ， 而灵活性则
7、主要表现 在退 休 制的强弹性 ， 当事人在 一定 年龄 范 围 内可 以任 意 选择 退 休时间， 该制度充分尊重 当事 人的意愿 。 二、 弹性退休制的立法内容 弹 性 退 休 制 的立 法 内容 应 当是上 述 立法 目的 的 具体 4 0 中国社会工作 体现 ， 主要包括 ： ( 一 )最低 及最 高退休 年 龄 的 确 定 选 取 5 5周 岁 、 6 0周 岁 和 6 5 周岁作为退休年龄的三个 基点， 在 5 5周岁至 6 5 周岁的 区间 内 ， 女性 可 以任意选择 退 休年龄 。选 取 5 5周岁作 为最 低退休年龄 体现 了 “ 劳 动” 的 义务属性 ( 即强制性的最低
8、服 务年 限或退休年龄) ，同时也 是 国家对女性的照顾 ； 选取 6 5 周岁作为最高退休年龄， 是为 了实现男女“ 平等劳动权” ， 反 对退休性别歧视 。而对 于男性 而言 ， 在 6 0 周 岁至 6 5周岁 的 区间 内， 他们 也可以任意选择 退休 。 6 0周岁是法定的最低退 休 年龄 ，而届 满 6 5周岁则 必 须退休 。 ( 二 )弹性 含义 的准确界 定 退休年龄应当根据具体 工种 的 需要 以及 个 人 的身 体 状 况来确定退 ，不搞 “ 一刀 切” 。只要身体状 况 良好 ， 单位 又愿意接纳 ， 法律完全 可 以允 许延长劳动者 的工作年限。弹 性 的含义具体包
9、含两层意思 ： 其 一是退休年龄 的可选择性 。 女 性 在 在 5 5周 岁 至 6 5周 岁 之 间 ， 男性 在 6 0周岁 至 6 5周 岁之间 ， 他们 可以在任何 时间 退休， 只需要在正式退休前三 个 月 向所 在 单 位提 出书面 申 请 即可。其二是延长退休期间 实行弹性工作时间制度。这就 是说， 女方在 5 5周岁以后， 男 方在 6 0岁 以后 ，如果仍 然在 职的，他们有权选择工作时 间，不一定是八小时工作制， 比如二 个 人共 同承担 原 本一 个人的工作。 ( 三 ) 配套制度的完善 1 福利替代制度的出台。 为 了鼓励 人们 推 迟 实 际退 休 年 龄 ， 并
10、阻止 提 前退 休 ， 在 社 会保 障福 利 的领 取 水 平 上 ， 必 须 制 定 严 格 的规 则 ： 若 以 法 定退休年龄 ( 女 5 5周 岁 ， 男 6 0周岁)领 取的福 利水 平为 1 0 0 ，则提 前退 休者 只 能 获 得 低 于 1 0 0 的 福 利； 相反， 推延退休者则可获 得高于 1 0 0 的福利，但有补 偿 奖励 的最 迟 退休 年 龄不 得 高 于 6 5 周岁 。 2 个人账户养老基金个 人所有制的完善。推进养老保 险 制度 的重 要措 施 之一 是 实 行 个 人账 户养 老基 金个 人 所 有 制 ， 实行 自我保 障 、 不 作 调 剂 ， 同
11、时加快进行 个人账户基 金的资本化管理运营。个人账 户 的管 理应 是 以账户 资 本化 运作为核心的一整套制度法 规 ，包括合理 的管理成 本 、 资 本 市场投 资选 择 、投 资收益 、 风 险防范和金融服务。 3 社 区养老 的制度 的推 广 。社区养老须建立具有家政 服务 、 医疗救护和 治安报警 三 大 功 能的社 区综 合服 务 呼 叫 网 络 ， 开展 居 家照 顾 、 le t 间或 夜 间照顾 、 全面照 顾、 “ 安心 手 链 ” 、 网络 中介 等方面 的服务 。 其 经费来 源是 ：政府投入 ， 街 道 投入 ， 承办 机 构投 入 ， 社会 募捐 ， 经营收入 。网
12、络服 务 + 上 门照 料 服务 + 日托 服 务 十 全 托服 务 +活动 中心服 务 + 志 愿者 服 务 +时 间储 蓄 构成 了一个 目前 较为 理 想 的 社区养老服务模式。我国部分 城市 的社 区已经开始实施 “ 社 区养老” ， 取得 了明显的效果 。 三、 弹性 退休制 的立法模式 从 我 国 的立 法 体 制 以及 具 体国情 ， 有关弹性 退休 制的 立法模式主要有以下几种： 第一 种是退 休法模 式 ， 即 由全 国人 民代表 大 会 常 委会 专 门制定退休法 ， 在其 中专章 规定弹性退休制度。该模式的 优点是 ： 全 国性立法 具有普 适 性 ， 有利 于法律程序
13、中的 公平 价值的 实现 ， 有利 于公共 资源 的节约 ， 也有利于经济 效率 的 提 高 。但 其 缺 陷也 是 客 观存 在 ， 它可 能忽视对特殊 性或地 方特 色 的考量 ， 甚至忽 视地方 利益 ， 从而造成地 方政府 的积 极性下降。 第二种 是劳动法 模 式 ， 即 全 国人 大 常委 会 在对 劳 动 法 进 行 修 改 的时候 ， 增 加 ” 弹性 退休制 “ 条款 。该模 式 除了能 够 实现 ” 法 典化优势 “ 外 ， 它 的 最大好处在于统一法典带来 的强大的根基 ， 弹性退 休制可 法制 攀 以 以劳 动 法 的其 他 部 分为 依 托 ， 相互映衬 ， 相互支持
14、 。其缺 点如 同前一种模 式 ， 缺乏对 地 方利益 或地 方特 色的考虑 ， 可 能造成 实施上 的困难 。 第 三种是地 方立法 模式 ， 即全 国人 大 常 委 会在 修 改 当 时的法律 时 ，增加授权 条款 ， 该 法 只对 退 休 年龄 作 原则 性 的规定， 具体的规则由各个省 市人大根据具体情 况出台。这 种模 式充分尊重地 方利益 ， 也 充分 考虑地 方的实 际情 况 ， 在 很 大 程 度 上 调 动 地 方 政 府 的 积 极 性 ， 促 进 退 休 制 度 的 实施 。 但 是 ， 地 方 立 法 模 式 的缺 陷 也 是 明 显 的 ， 不 充 分 的普适性带来了
15、效率上的危 机 ， 各 省市 的立法差异 不仅可 能增 加行政成本 ， 而且 也可能 带来 适 用 法律 过 程 中的 区际 冲突 。 在中国区域发展不均衡 日益加剧 的背景 下 ， 在充分 考 虑法 制 统一 性 与地 方 特 殊性 的辩 证关系 的前提下 ， 充分尊 重 地 方特 色 和经 济 发展 阶段 的地方立法模式也许是我们 的最佳选择。也就是说 ， 由全 国人大常委会 出台有 关弹性 退 休 制的指导性意 见 ， 由各 省 市人 大 及 其常 委 会 根据 各 自 的具体情 况制定地方性 法规 ， 或 延长退休年龄 ， 或不延长。 总之 ，以推迟年龄为 目 的弹性退休制度的实现并不 是一蹴而就的 ，它 是一个复 杂的 系统工程 ， 它 需要 经过 专家精 算与论证 ， 再 由政府 全面考 虑国情 ， 综合权 衡利 弊 ， 然 后 作 出 科 学 决 策 并 付 诸实施。一 中国社会工作4 1
