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1、行政管理与公共政策一、行政管理与公共政策政府行政管理在履行其职能的过程中，往往采用多种手段，如制定和强制执行法律，颁布和实施行政命令，划分行政区域和设置行政组织，行政性合并或分解社会组织，制定和执行公共政策等。在这些手段中，笔者认为制定和实施公共政策是现代经济条件下行政管理的最好措施。可能有人会问， 行政管理怎么会采用政策手段，似乎进行行政管理采用只能行政手段，采用政策手段就不称其为行政管理了。这是理解行政管理的一个误区，它与我国长期以来流行的把行政管理仅仅看作是政府管理手段的观点有关，后者不仅把行政管理局限于具体的管理手段，而且将其与经济手段、法律手段和政治宣传 （思想教育）手段同时并列，作
2、为一种工具来看待，并进一步将其后者相比较显现其使用的局限性。（注：参见国家人事部与人事司组织编写：宏观经济管理，湖南科技出版社，1999，第 178 页。）它使人们对行政管理产生严重误解，似乎行政管理在社会经济运行中可以可有可无。事实上，行政管理不仅是政府管理的手段，它是政府管理职能实现的一般过程，即“行政”的过程。因此，行政管理决不是等同于行政手段，二者有着重大区别。行政手段是从政府“行政”（动词意义） 方式的意义上，与经济手段相对的概念，它指以政府部门的行政隶属关系为基础，凭借行政权威，采用命令、指示、指令的方式，直接约束有关经济主体（主要是国有企业）的行为或社会经济活动方式的一系列制度、
3、政令和政策，如价格管制、进出口管制等等；而行政管理是政府履行其管理职能的一般表现过程，如前所述，既使是政策性管理，也要通过行政程序来实现。因此，行政管理不仅仅是管理手段问题，它作为完整的管理过程，有管理目标、管理主体、管理对象、管理手段和管理活动。如此可以得到两点结论：（1）行政管理和行政手段不同。它是完整的管理过程。（2 ）作为完整的管理过程，行政管理可以运用多种手段实现其管理目标。于是，行政管理存在着手段的选择问题。在诸多手段当中，公共政策是效力较高的首选措施。所谓公共政策，是社会公共权威为了解决某种社会问题或社会矛盾和建立一定的社会生活的行为依据而对方针、准则、规范等进行选择的一种社会行
4、为。这里，社会公共权威是指能够运用它的物质力量对社会公共事务做出权威性分配的政治实体，一般指国家政府或地方政府，特殊情况下也可指社会公共团体；而社会问题或社会矛盾一般包括两个方面：一是社会的维持和稳定所面临的问题，二是社会的延续和发展所产生的矛盾，与此相适应，公共政策研究往往侧重于两个方面：问题解决型研究和未来指向型研究；至于一定的社会生活的行为依据就是一种供普遍遵循或相关人员遵循的行为准则和行为依据，这是要由公共政策提供的行政管理的重要任务和重要内容；最后，对方针、准则、规范等进行社会选择是公共政策行为的本质性表现，实际上，公共政策的制定和实施过程，就是一种社会的公共选择的过程。可见，我们似
5、乎可以把公共政策理解为是社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行为依据和政策行动方案。运用公共政策进行行政管理，较之传统的行政方法有较大的优越性。后者往往存在着就事论事、直接命令等管理方式倾向，缺乏行政管理的长期性、效率性特点；而前者则能够通过其规范性、警示性、长期普遍性、利益性等特点产生良好的行政管理效率。在我国社会主义市场经济体制下，有效地制定和实施公共政策，应当注意以下几点：1.权威性。公共政策的目的是对社会经济运行过程实现干预、影响和控制，后者的前提条件是政策主体必须具有社会权威。在我国， 虽然总体上政府作用的力度似乎比发达市场经济国家要强一些，然而在政府的具体管理政策上，
6、往往存在着政策失效的现象，除了规范性失效和环境性失效外，权威性失效往往是重要原因，因此，我国实施公共政策，加强政府行为规范建设，确立社会公共权威既是必要条件，也是充分条件。2.政治性。现代市场经济中，制定公共政策的社会公共权威往往具有强烈的政治倾向，这种倾向往往是某种政治均衡的结果，公共政策必然要反映这种政治均衡和政治倾向。我国的市场经济发展，其突出特点是要借助政府的力量来推动，因此，我国的公共政策更要强调讲政治，以正确的政治方向保证公共政策的社会性、经济性和发展性。3.普遍性。公共政策所涉及的问题，通常具有社会普遍性，因而公共政策的制定和实施，应当具有普遍的社会影响力和效力。我国长期以来，习
7、惯于就事论事地制定政策，往往使政策多而杂、效力短而力度小，其重要原因之一是政策的制定没有考虑到它的普遍性，因此，注重政策在市场经济中内外机制作用下的普遍性，应当成为我国公共政策的重要特点之一。4.原则性。公共政策是社会活动的一般规范，不可能对社会活动的具体行为做出详细规定，它只是指明原则性的行动方案和行为依据。 如果需要对如何解决具体的社会问题的做出说明，还须制定具体的行动细则。而在我国的改革过程中，公共政策的制定应当突出它的原则性，这有利于政策对环境的适应性和系统柔性，因为我们的改革是史无前例的，需要摸着石头过河，公共政策主要应当体现它的原则，这将会增强公共政策的弹性效力和作用效果。二、公共
8、政策理论我国的社会主义市场经济体制建设，政府实现行政管理的目标既然主要应当通过制定和实施公共政策，那么，研究和把握公共政策理论就应当是我们当前的任务。现代意义上的公共政策理论是战后西方各国扩大政府干预的产物，19291933年世界性经济危机和战后经济恢复与发展的世界性主题，使各国政府抛弃了自由放任学说，实施凯恩斯主义政策，政府的公共政策不再仅仅局限于军事、政治等领域，而呈空前扩大的趋势，为现代公共政策理论的兴起与发展创造了有利的氛围。从研究特点和研究方法角度分析，现代公共政策理论可以作如下划分：1.传统公共政策理论。20 世纪三四十年代，资本集中使一国经济置于资本或金融巨头控制之下，这在政治上
9、表现为权力的集中，在公共政策理论上就表现为对权威的强调。德国社会学家、政治家马克思韦伯（1946）提出了理想科层系统的政策理论。 认为科层式组织包含着每个复杂组织所具有的某些特点和规范，可以最有效地运用复杂组织，是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。因而最理想的政策结构就是由极少数人组成最高层次的决策控制，由下级行政人员负责执行的政策体系。它有专门化、职阶体系、照章办事、公平无私和技术能力5 个基本属性。显然，这一政策模式强调权威，其政策结构层次是一个自上而下单向的命令传递关系；其决策权威的运行机制是单向垂直的政策机制，政策系统是静态封闭的；其政策实施方式体现政策执行者的方案选择对政策制定
10、者的服从和遵行，而政策行为的宗旨或目标都是由主要行政官员在命令中或法规上事先确定的。韦伯的思想可以看作是有代表性的传统政策理论。2.行为主义公共政策理论。20 世纪五六十年代公共政策分析家对传统政策分析方法提出了质疑，认为政策现象是变幻莫测、错综复杂的，很难求得普遍化、永久化的原理法则，要想有效解决政策问题，必须面对事实，进行经验性、实证性的研究。于是，广泛采用系统分析、运筹学、控制论、博弈论和一般系统论观点和研究方法，运用政治学、行政学、法学、社会学、史学、企业管理等领域研究成果，着眼于公共政策形成过程的研究方式成为时兴，形成用科学方法和观点研究公共政策和解决公共问题的“行为主义”公共政策理
11、论。美国著名行政学家赫伯特亚里山大西蒙（Herbert Alexander Simon）的决策理论（ 1947 ）一方面强调权威的作用，另一方面将行为主义研究方法运用于政策研究，表现出从提倡权威的公共政策理论向提倡科学的行为主义理论或逻辑实证主义理论的过渡。1951 年，在美国具有重大影响的政策分析家哈罗德D 拉斯韦尔首次提出“政策科学”概念，把政策制定过程划分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止7 个步骤；提出政策研究的确定决策目标和价值，收集和提供有关信息，提出政策方案及其最佳选择过程三大任务。同传统公共政策理论相比，行为主义公共政策理论更强调现实考察，实证分析，无疑更具有科学化成份
12、，但是在强调量化分析的同时存有忽视对政策问题质的分析的倾向。3.后行为主义的公共政策理论。行为主义公共政策理论的纯科学性在实践上没有为减少六七十年代的社会危机做出应有的贡献， 于是学者们指出， 政策科学理论过分强调方法论会使公共政策理论偏离实际内容，不能实现政策科学的宗旨，因此要改变研究的先后次序，即把内容置于技术之前，把社会相关性置于“纯科学”之上。这种后行为主义公共政策理论在行为主义公共政策理论强调科学性的基础上，着重研究公共政策的实施、评价与比较的问题，即不仅仅局限于对政策制定过程的研究，更重视对政策实施过程的研究，从而使公共政策理论的实践性得到加强。后者的主要研究内容有：（1）执行机关
13、互动理论，即以行政机关为基础，将其互动关系作为探索的依据，其代表思想见于美国学者米尔布里麦克拉夫林的互相调试的政策实施 （1976）。（2 ）执行“博弈”理论，即以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标达成所做的谈判、评价与妥协的互动情形。美国公共政策学者尤金巴得克是以“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。 （3）执行循环理论观点，即以政策执行要素所产生的重复发生的影响力为研究重点，强调环境因素在政策执行过程中的重复性， 认为“上令下行”固然是政策执行的方式之一，但是“上情下达”也不可忽视；此外，公共政策评估理论、公共政策比较理论也是后行为主义公共政策理论的新趋势和新特点。这些观点使公共政策理论逐渐趋于完善，可以为我国建立公共政策理论体系所借鉴。
