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1、 1公共網絡的管理與績效評估之探討 劉宜君 開南管理學院公共事務管理系副教授 中文摘要 全球化與資訊科技的快速發展驅使國際與國內公共事務的複雜化，在這種迅速變遷與多元的環境中，傳統的官僚組織已經無法滿足知識經濟時代的需求，此時由政府與非政府組織、國際與國內、中央與地方以及民間社會各階層、各種力量結合的網絡組織因應而生。如同官僚組織是工業經濟時代出現的產物，網絡組織的出現是知識經濟時代全球化潮流下的產物。 這種網絡結構中的成員可視為夥伴，形成政府之間與組織之間的多元互動關係。且由於主要的互動基礎不在於權威，而是資訊、知識與技術的交流，使得公共網絡在管理與績效評估方式上與傳統層級節制組織明顯不同。
2、網絡組織雖然在概念上獲得認同，但並非所有公共網絡都是一樣的運作方式，例如以交換資訊、技術與可能解決方法為主的資訊網絡；投入資訊與技術，利用網絡成員能力解決方案的發展網絡；或是採取共同生產行動的行動網絡等，由於有不同的網絡型態與互動模式，因而如何有效管理網絡與以創造公共價值，以及網絡運作的績效評估成為公共管理者要思考的議題。 有鑑於公共網絡對於政策制定與執行的影響力增加，公共網絡管理者面對不同於傳統單一官僚組織的管理問題與權力運作方式，有必要發展相關議題的討論。本文將針對公共網絡的意涵、型態、管理方式與績效評估做系統性的規範性探討。研究發現網絡 關鍵詞：公共網絡、網絡管理、績效評估、府際網絡、官
3、僚組織 2The Theoretical Research of Public Network Management and Its Performance Evaluation I-Chun Liu Associate Professor, Department of Public Affairs and Management, Kainan University Executive Summary The primary concern in public network and its network performance evaluation appears to center on
4、 the question of whether collaboration adds value to the public affairs and management. The issues of public network raise the potential for more feasible decision-making. Multiple network actors representing different mandates not only overcome information and resource asymmetries, but create colle
5、ctive learning and problem-solving that might not be considered had only single entities been involved. There are some studies points to increasing disarticulation of the state, where there is an increasing separation between governmental responsibility and program management. This governance phenom
6、enon occurs through public networks of actors. Public network management therefore has become an equally important endeavor. In this paper, the author try to show that, as a body of theoretical ideas, the network approach is quite well developed. The major objective in this paper is related to the n
7、ature of theoretical perspectives of public network and its management. The first section, the author discusses the origins and concept of public network and compares differences of bureaucracies and networks. Then, the paper examines the characteristics and values of concepts of networks; the diffe
8、rent types of public networks; the possible strategies for network management; and the problem of network management evaluation. Finally, the author presents some conclusions. Keywords: public network、network management、performance evaluation、intergovernmental network、bureaucratic organization 3目錄 壹
9、、 前言 貳、 公共網絡概念的起源、意涵與類型 參、 網絡管理的必要性、意涵與策略 肆、 網絡管理的績效評估 伍、 結論 參考文獻 4壹、前言 全球化與資訊科技的快速發展加深國際與國內公共事務的複雜化，在這種迅速變遷與多元的環境中，傳統的官僚組織已經無法滿足知識經濟時代的需求，此時由政府與非政府組織、國際與國內、中央與地方以及民間社會各階層、各種力量結合的網絡組織因應而生。如同官僚組織是工業經濟時代出現的產物，網絡組織的出現是知識經濟時代全球化潮流下的產物。 這種網絡結構中的成員可視為夥伴，形成政府之間與組織之間的多元互動關係。且由於主要的互動基礎不在於權威，而是資訊、知識與技術的交流，使得公
10、共網絡在管理與績效評估方式上與傳統層級節制組織明顯不同。網絡組織雖然在概念上獲得認同，但並非所有公共網絡都是一樣的運作方式，例如以交換資訊、技術與可能解決方法為主的資訊網絡；投入資訊與技術，利用網絡成員能力解決方案的發展網絡；或是採取共同生產行動的行動網絡等，由於有不同的網絡型態與互動模式，因而如何有效管理網絡以創造共同利益，以及如何評估網絡運作的績效成為公共管理者要思考的議題。本文將針對公共網絡的意涵、型態、管理方式與績效評估做系統性的討論。 貳、公共網絡概念的起源、意涵與類型 一、公共網絡概念的起源與形成背景 網絡理論主要在於描述公共組織、非營利與營利組織之間的正式或非正式的連結與關係，例
11、如合作投資、契約簽訂、公私部門的夥伴關係，其描述了在廿世紀末與廿一世紀初期有關公共行政實務經驗的觀點。例如 Frederickson 將網絡理論視為描述一種行政連結(administrative conjunction)的理論。他指出由於政府管轄界線之間存在錯綜複雜的關係，中央與地方政府層級的公共事務管理者都在處理有關政府行政連結問題；而所謂的行政連結是指公共服務專業人員之間正式或非正式的垂直與水平的連結與合作的型態(Frederickson, 2002：11)。 網絡概念與相關議題之所以受到廣泛的討論，除了反應現代政府運作的實務經驗外，也與組織理論對於府際關係的討論、全球化對於公共事務管理的
12、衝擊、知識經濟時代的趨勢、資訊科技的迅速發展與人類集體生活的複雜性增加有關。茲說明如下： 首先，網絡概念涉及對於組織概念與組織之間關係的討論，早期的組織理論5學者將組織視為具有清楚目標、明確權威關係、標準化程序與強調秩序的產物，亦即將組織比喻為一種機器(Morgan, 1986：27)。這種理性組織觀點以官僚組織為代表型態，當時的組織管理不但重視控制與規範約束，且與外部環境極少發生互動。惟自一九五、六年代開始，組織理論學者發現組織內部的運作時常受到環境因素的影響或干擾，組織社會學者開始對於外部環境的影響感到興趣，並提出權變的組織觀點。亦即組織為因應外部環境的影響或需求，產生不同的存活方式，同時
13、組織隨著環境需求的不同而產生不同的特質，以及需要不同的因應方式(Lawrence and Lorsch, 1967：56-57)。尤其組織在自身資源與能力的限制下，需要與其他組織進行資源交換、知識或經驗交流的現象。換言之，由於組織需要從其他組織獲得自身缺乏的資源或是彼此之間競爭稀少的資源，因而組織之間的互動、合作、競爭關係或是採取的策略，逐漸受到組織理論學者的關注與重視，進而發展出對於組織之間形成網絡關係的討論，甚至將私部門與第三部門組織納入討論(Scharpf, 1978；Kickert, 1993：195；Kickert et al., 1999：19-20)。表一是整理比較三種主要組織研
14、究觀點在意涵、特質、決策方式、權威關係等面向的差異。 其次，全球化的衝擊使得人類社會活動的範圍超越傳統地域、種族、國家、主權版圖的界限，重塑全球經濟的競爭型態，也使得許多公共事務的管理超越傳統政府的管轄範圍(Reinicke, 1997；Marin, 2002)。因此，全球化改變傳統公共事務依中央與地方層級以科層制度的方式賦予其相對權力的定位、組織、分配與管理模式，不但突破國內或國外、中央或地方、營利或非營利等疆界(territory)的限制，甚至解除這些在傳統公共事務管理上重要的疆界概念。此外，從行政效率的觀點而言，政府部門的科層體制與保守態度已無法有效處理瞬息萬變與複雜的公共與國際事務；相
15、較之下，非政府組織或第三部門因為沒有負載官僚制度的繁文縟節與程序，在策略運作上展現靈活性與彈性。這種情形在面對國際事務時尤其明顯，例如在許多涉及國際人權與環保相關事務的處理過程中，非政府組織或第三部門往往比政府部門更具回應性，自主性亦較高。然而，由於諸多公共事務的推動與管理仍需要公部門的資源，因而在衝突解決之後的協議內容執行時，非政府組織或第三部門必須獲得政府部門的支持，才能順利產生具體的結果(Cooper et al., 1998：364-367；宋學文，2001；黃朝盟等譯，2003：139) 。 6表一 組織研究觀點的比較 途徑 理性的組織組織 權變的組織理論 府際關係的組織理論 興起年
16、代 1900 年代 1960 年代 1970 年代 代表學者 Fayol、Taylor、 Weber Burns and Stalker 、 Lawrence and Lorsch 、Mintzberg Levine and White Aldrich、Benson、 Crozier 意涵 ? 組織是有清 楚目標與權 責關係的獨 立單位 ? 組織是屬於相互關 聯系統所組成開放 系統的一部分 ? 組織是屬於組織之 間因為資源互賴所 形成網絡關係的一 部分 特質 ? 具有明確的 理性 ? 由上而下的 權威結構關 係 ? 朝向一致的 目標 ? 以規劃與控 制為主要運 作方式 ? 策略地參與與次級 系統及外部環境的 互動 ? 組織之間的互動以 資源交換為主 ? 以組織之間的互動 過程作為指導原則決策方式 ? 由最高權威 決定要採取 的策略 ? 決策為組織與各個 次級系統互動的結 果 ? 組織之間協調的結 果 決策目的 ? 在於達成既 定的目標 ? 在於調整組織的結 構與因應環境的方 式 ? 在於交易或交換維 持生存所需的資 源、資訊與技術 權威關係
