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1、诉谙将么撼。期加强对开发区问题的深入研究陈耀年全 国兴起的经济开发区热潮,已引起社会各界 甚至海外的广泛关注。对开发区及其出现的问题怎样认识并提出何种对策,不仅关系开发区自身的发展,而且会影响到整个宏观经济乃至国家工业化和城市化的进程,因而这是一个需要认真研究的重要课题。本文拟就几个主要问题坦陈己见,以期抛砖引玉。一、兴建开发区的深层含义从目前有关开发区的种种议论中不难发现,许多对开发区的认识大都停留在“圈地、引资、搞开发”这样的浅表层,所以有必要首先搞清其意义。何谓经济开发区现在尚未见有标准的界定。根据国内外实践,可以认为,它是在毗邻城镇中心或交通便捷的地方划出一定区域,实行灵活优惠的政策,
2、以吸引区外资金、企业及其它生产要素,刺激经济迅速发展的一种形式。开发区的大量涌现是适应我国进一步改革开放和加快经济发展的需要而产生 的,它 的深层意义,我认为至少有以下几点首先,新建开发区遵循市场经济法则运行,对原有城镇区域的机制转换发挥示范效应。从“圈地”、“三通一平”起步,开发区便不 同于旧体制,它不可能依靠国家进行大量的人财物投入,而要通过市场来筹措所需资金、招徕各方人才它的微观基础主要是以多元产权构筑的股份制公司、三资企业、民营或私营等非 国有的独立经济实体政府则运用各项政策法规对开发区企业间接调控。这种按新体制建立的开发区,为旧体制改革提供示范,从这个意义上可以说,它肩负着“小特区”
3、的使命。其次,各级开发区的勃兴,进一步体现 了地方不再“等、靠、要”的自主发展意识,对推动全方位开放、全面开发新格局的形成起到 了积极的作用。年代中央与地方的分权改革,增强了地区经济的自组织能力,区域发展呈现 空前的繁荣,但它基本上局限在省、自治区、直辖市和计划单列市一级,省区以下的许多市县依然是在“等待、依赖、向上伸 手”以求发展,一些中小城镇的市政建设长期排不上 队,基础设施落后,经济增长缓慢,居民生活没有多少改善。随着年代沿海、沿边、沿江的全方位对外开放及向内陆纵深推进,加速经济开发的意识渗透到各个层次和角落,很多基层地区纷纷自觉行动起来,通过兴办开发区,寻求依靠自身力盘改变现状加快发展
4、的途径。第三,开发区的大规模兴建对加速全 国工业化和城市化具有战略性意义。从事农业 的人数减少,一部分农业用地转 向以工业为主 的领域,这是一 国经济走向发达的表现。目前我国的农业人口仍然高达。城市化进程的滞后造成了土地利用的不经济、农业劳动生产率低下,以及产业结构推移过程中吸纳农村剩余劳动力有限等一系列后果。现在开发区的大量出现,则是继乡镇企业之后我 国又 一次工业化、城市化热潮。开发区通过非农占地,招商引资,而扩大老城镇的发展空间,改善了城市基础设施和环境,增强了城市的综合功能农民转让土地的收益,为其开辟第二、三产业创造了条件,更重要的是,开发区实行资金和要素的集中投入,连片开发,这种集聚
5、经济或外部经济性 使得它对于城市化的效果明显优于以往“村村点火”“遍地开花”的 乡镇企业最近开始兴建的集中连片的乡镇企业城或乡镇工业小区,也应归属开发区一类。因此,把建开发区仅仅视为某些局部的地区开 发或土 地开 发,其实是狭隘的、缺乏战略眼光 的,因开发区兴起之初出现 了一些盲目性间题而否定其实质意义,更不是科学的态度。二、关于开发区的非农占地我国现有开发区的规划占地面积据最保守的统计也在万亩以上,这将超 过一年因农村小城镇建设和乡镇企业突起所减少的万亩土地的历史最高水平。而且,开发区所占土地中约属于耕地。不少人对此深表忧虑。对于城市化过程中的非农占地,理想的 目标是,以尽可能少的占地面积实
6、现高度集约化的城市或工业利用并以尽可能多的占用荒地、废地使有限农田绿地得以保存,从而维持社会对农产品增长的需要。然而,实现这一目标有赖诸多的条件,如巨额投资规模、技术密集的产业群、先进高效的管理水平。以投资而言,根据沿海地区经验,每平方公里开发区要达到要求,至少应投资一亿元。这样,在基础薄弱的初始发展阶段,相 当一部分非农占地只能是粗放式开发,发展的速度同占地面积近乎呈正 比例关系。同样,开发区一般都要选择在城镇近郊或交通干线附近,它不仅可以减少基本建设费用、也便于与原有城区的衔接和管理,但这些区位却多为良田耕地。基于这种分析,开发区非农占地及 占用耕地的扩大,在现时经济起飞过程中有其不可避免
7、性强行禁止的政策只会导致本应加快的城市化、工业化进程被人为地拖曳而一旦跨越了起飞阶段,城镇基础变得雄厚了,理想的用地 目标才可能到来。目前值得注意和研究的问题,我认为主要有三个在一定时期内不能很快提高农业劳动生产率的条件下,非农用地的急剧增加,势必引致农产品产量的削减和进口用汇压力的增大。因而,如何使土地减少的规模和速度与农产品主要是粮食的有效供给程度考虑土地规模经营实现 的进度和农产品进口的可能性等因素相适应,应当成为宏观调控的一个着力点。农业 用地转移到第二、三产业 后,预期增殖收益数倍于占地付给农民的费用,对于农民来说,失去土 地也就意味着丧失社会福利保障,这将对农村的社会稳定产生严重影
8、响。为此,各级决策部门应考虑如何保障农 民权益的措施,比如,为离开土地的农民创造进入第二、三产业 的条件实行土地产权股份合作制等。许多地方办开发区通行的做法是先“筑巢”后“引凤”,这样能以开发形象吸引资金,但往往造 成土地长时间地闲置和撂荒。怎样才能做到当资金和项目有了一定保证再破土动工,是操作程序中应当注意解决的间题。三、关于开发区的政策优惠为招徕投资者,各地开发区都在想方设法提供多种政策优惠,最主要的是税收的减免和土地的低价使用。这些做法引起不少非议,理由是竞相优惠攀比使国家应得的税收和地产收益大量流失。造成这种状况的原因有一些是我国现行税法中减免条款的界限不清、弹性较大,以及土地资产的管
9、理棍乱使得有的地方在执行中掌握过于宽泛,存在随意性。但这里孺要澄清的问题在于不 同地方的开发区之间能否开展优惠条件的竞争由此引俊出国家的区域优惠政策应当基于什么原则制定从投资环境看,不 同的地理区位会 有很大的差异,一般说,对外资的引力,沿海沿阵地区 明显大 于 内陆腹地,中心城市区域要优于边缘乡村区域。假定不同区位的开发区都实施无差别的“一刀切”政策,那么处于劣势条件的地区显然难以与外资有缘,实质上无异于剥夺其发展的权利。改革开放十几年的实践表明,经济落后地区要加快 自身发展,不在于得到多少补贴和救济,关键是给政策。当然,各地开发区的税收减免和土地使用优待,短期内会使国家财政收入蒙受一些损失
10、,而开发区建成及其大发展之后,在地区繁荣的同时也必将为国家财政增收。适当的“优惠竞争”还可增加投资者的选择兴趣,最终从整体上为国家带来多方面利益。任何竞争都不 应是无度的,为了形成和谐 的区际关系,减少不应有的“肥水外流”,就锚要国家区域政策的有效调控。是否 可以考虑,为不同地区设定允许的政策优惠度或优惠区间,而这种设计所依据的基准应 为逆市场祛。因为在市场经济条件下,资金、劳力等生产要素通常向着区位优越的地方流动,这就使得劣等区位丧失发展机会。按照逆要素流 向为后者提供政策上较 多的优惠条件,有助于弥补市场机制 自发运作的缺陷。年代 当我 国传统体制还占很 大成分、市场发育尚不足的情况下,沿
11、海优区位加政策优惠,刺激了该地区经济的超常增长。随着市场 经济体制的逐步确立和沿海地区投资环境的较大 改善,国家的区域优惠政策需妥作些调整。如果把全国大致划分为沿海沿边地区、内陆中心城市区域、内陆边缘区域三种类型,那么,区位条件 由优到劣,而政策优惠的程度则应相应由低到高。土地价格是较典型的例子,据有关部门测算,出让 土地需每平方米元才能保本。但南方沿海开发区与西部开发区的地价显 然存在巨大的“级差”,不能统一要求在给优惠时,允许后者的地价低于前者是 自然合理的。基于上述原则来制定国家的区域政策,对于缓解地区之 间频繁爆发的各种“大战”包括开 发区“优惠大战”也许会产生积极而有益的效果。四、关
12、于开发区的项目选择设立开发区应 当引进什么项目,关系到开发区建设的质量和功能。较 早建起的沿海开放城市经济技术开发区和高新技术产业开 发区,大都有较高的“含金量”即大项目和高新技术项目多。无疑,这样的开发区对我 国整个产业结构的高级化具有重要的带动效应。然而,事实上现有大部分县、乡级 开发区很少能吸引到高起点的企业。由此便提出了各开发区所建项目是否一定都要“含金量”高,不 同层次的开发区应确立什么样的产业结构和政策要求这样的问题。我认为,与一国技术、产业发展的结构相一致,不同层次开发区所引进 的项目也应各有侧重。作为国家一级的开发区、一般都建在条件较好、实 力雄厚的大城市,重点应承担起国家高精
13、尖技术的开发、引进,及其产业化和 国产化而众多中小城镇、县 乡一级开发区则多注重开发适 用的中间技术及其产业项目,包括一些与高新技术产业配套的项 目、普及推广塑产业项 目、劳动密集型出口创汇 项 目等相当一部分开发区通过 引资兴办房地产、商贸、及其他第三产业,对地区发展也有不可低估的作用。在产业政策的要求方面,对国家级开发区和大城市所 引进 的外资项 目仍应坚持在出口义务、内销比例、国产化率等方面的标准,严禁外商投 资污染环境、破坏 资源的项目而其他开发区在这些方面 的政策可适 当放宽,这主要是基于大多数开 发区尤其是 中西部地区所面对的投资市场还属于“卖方市场”,试图对外资项 目进行过多的筛
14、选是不切实际的。五、关于 开发区建设与老城镇改造的关系开 发区选址大都在城市边缘,在某种程度上它是城市的延伸。因此,建设开发区必须从城市总体规划来全面考虑。比如,在布局上开发区与老城市在城市景观、建筑风格和功能分区等方面应保持总体协调,各项功能性设施也应与现有城区紧密衔接,工程项目、水电、通信、交通、环卫、绿化、养护、环保、防灾、以及市政等等均需纳入建设计划,统筹安排。尤其值得注 意的是,在兴建开发区的过程中容易出现忽略和轻视老城镇改造的倾向。这不仅是有长期“重新建,轻 改造”的旧体制惯性 的作用,还由于新区具有现代化气势,城市决策者往往为树立这种新的城市形象而不遗余力在投资总额一定的条件下,
15、改造为新建让路势在必然实行重效率、重人才、高收入 的新体制,也会使老城区的大量精英流向新区,来自新区的竞争还可能导致老城区经济的萎缩。因此,在新建开发区的同时怎样带动和促进原有城区的改 造和经济振兴,避免付出老区衰落的代价,是摆在我们面前的一项新任务同时,妥善解决好两者的关系,也可能为全国的旧城改造探索出一条新途径。除了上述问题,开发区应当建立什么管理方式和运行机制怎样合理规划 用地结构和资源高效使用需要建立和完善哪些配套的政策法规等等,都有待开展深入而广泛的研究,以期使我 国各级各类开发区得到健康发展并在不远 的将来释放其应有的巨大潜能。作者单位中国社科院工业 经济研究所责任编辑赵伐月, ,城口恢恤口净姗口瓜口净低,恤份,劫介介必必介卯介萝卯,劫介必,飞卯帅卯歹卯,岁知户劲, 匆萝,臼必,、声电,、,匆八, 勺口、,、,勘误本刊年第期第页第行“孙治方”应 为“孙冶方”第页倒数第行“兼评观”应 为“兼评宏观”。特此更正。燎斌嫉盛暇盆探氓盆口、
