《中美战略环境影响评价制度的比较研究李爱年》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中美战略环境影响评价制度的比较研究李爱年（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、中美战略环境影响评价制度的比较研究李爱年 胡春冬摘 要: 中华人民共和国环境影响评价法的颁布实施是我国环保工作的积极成果。 进一步研究战略环境影响评价是完全必要的。 在阐明战略环境影响评价的含义、基本特点和比较中美两国战略环境影响评价制度的基础上为建立完善我国战略环境影响评价制度提出有益的建议。关键词: 环境影响评价; 战略环境影响评价; 比较研究 ; 建议我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。 1978 年通过的关于加强基本建设项目前期工作内容中提出了环境影响评价, 使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章。 至今, 我国已经实施了 20 多年的环境影响评价制度, 在
2、控制新污染源、保护生态环境、实施可持续发展战略方面发挥了重要作用。 但是, 由于建设项目处于整个决策链的末端, 且环境影响评价是针对单个项目的, 所以环评结论如何, 难以影响最初的决策和生产力布局, 难以指导规划的发展方向,1建设项目环评工作难以在宏观决策中有效地发挥作用。 随着“ 十五”期间我国经济社会的持续快速发展, 从源头控制环境污染和生态破坏的任务将更加艰巨。2003 年 9 月 1日,中华人民共和国环境影响评价法正式开始实施, 我国原来只单纯针对建设项目进行的环境影响评价扩大到对发展规划等战略性活动进行环境影响评价,我国的环境影响评价制度将由此向全局性的战略环评方向逐步展开。 这部法
3、律的出台和实施不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展, 而且将为这项制度的深入推广提供坚实的法律保障。 为了解决现行的环境影响评价制度存在的不足, 必须将环境影响评价由建设项目层次延伸到规划层次, 从决策源头控制、减轻环境污染和生态破坏。环境影响评价法中有关发展规划环评的规定为防止因重大决策失误而造成的环境破坏提供了法律武器, 同时, 对于改变末端治理方式, 从源头控制污染, 避免走“ 先污染, 后治理”的老路, 具有重要作用。 然而, 从理论探讨的角度而言,环境影响评价法的实施还只是为理论研究提供了一个更加现实、具体的平台, 因而我们还完全有必要进一步认识战略环境影响评价的含义, 借鉴发达
4、国家尤其是战略环评的发源地美国的比较成功的做法, 以促进并保证战略环境影响评价制度在我国的有效实施。一、 战略环境影响评价( SEIA) 的基本含义( 一) 对战略环境影响评价含义的认识1. 环境影响评价的含义环境影响是指人们的开发建设活动引起的环境条件的改变或新的环境条件的形成, 环境影响可能是有害的, 也可能是有利的。 环境影响评价( Environmental Impact Assessment) 又称环境预断评价, 一般是指对拟议中的可能对环境产生影响的人为活动( 包括制订政策和经济社会发展规划、基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目等) 和前述项目在实施中出现的可能对环境产生不
5、利影响的新情况进行环境影响的分析和预测, 并进行各种替代方案的比较( 包括不行动方案), 提出各种减缓不良环境影响的措施, 把对环境的不利影响减少到最低程度的活动。 我国近 20 年的实践经验表明,109 1 对于这一点的理解我们可以参考致公党北京市副主委、北京大学环境科学中心教授叶文虎先生在接受中国环境报记者采访时的一段话。他说, 为什么要在重大社会经济政策中开展战略环境评价? 首先, 对环境问题必须先认识其真正根源, 对症下药方能有效解决。这个根源又有 3 个层次的问题: 第一, 公民个人行为。如随手摘花、野外打猎、吃野生动物等等。这种环境问题的解决一要靠教育, 二要靠法制, 二者不可偏废
6、。第二, 企业的经济行为。排放废气、废水、废渣, 这些企业行为造成环境问题。但是治理又需要大量投入, 企业在经济上看不到回报, 所以一些企业家有抵触情绪。这不能完全怪他们, 因为企业追求最大经济利润。这种问题的解决主要靠管理。第三, 政府行为。这些行为特别是政策行为会对社会造成极大影响。过去人们不大认识、也不大敢承认政策会有出错的时候。当时长江流域围湖造田, 没有人说是错的。可最后呢? 具体分析下来长江一口就把它给吃了。这些地方恢复、重建都需要钱。比较这 3 个根源, 带有决定性的首先是政府行为。所谓失之毫厘, 谬以千里。必须把环评提到更高层次, 在重大社会经济政策中开展战略环境影响评价, 这
7、样才能防止欠新账。参见关注战略环境评价叶文虎委员高屋建瓴话未来, 载中国环境报2000 年3 月 7 月, 记者蔡方。作者简介 李爱年, 女, 湖南师范大学法学院环境法研究所所长, 教授, 博士。胡春冬, 男, 湖南师范大学法学院环境法研究所硕士研究生。2004 年第1 期 时代法学 在经济发展水平较低、环境投入有限的情况下 , 环境影响评价制度是强化环境管理、防止环境污染和生态破坏的有效手段。实行环境影响评价制度, 是把经济效益与环境效益统一起来, 实现经济与环境的协调发展, 进行环境影响评价的过程, 也就是认识生态环境与人类经济活动的相互依赖和相互制约关系的过程。2. 战略环境影响评价的含
8、义( 1) 战略的范畴。“ 战略( Strategy) ”一词, 源于军事, 现逐渐广泛用于带有全局性、长期性、整体性的政治、经济、外交、生态环境保护领域。 它具有以下几个方面的内涵 1: 首先, 战略是带全局性整体性的主要力量在相当一时间内的使用方向和使用方式。 再次, 战略是总的指导规划, 包括为达到广泛目标而确定的资源投入重点。 最后, 战略是确定系统基本的和长期的目标以及决定系统方向和实现这些目标的总体规划和政策体系。 因此, 战略可定义为“是实现系统的长远目标所选择的发展方向, 所确定的行动方针以及资源分配方案的总纲。 ” 2战略的范畴包括法律、政策、计划和规划等四个不同层次 3,
9、其中政策是战略的核心和主要表现形式, 法律以政策为内核, 是政策的定型化和具体化; 计划是政策目标在时间和空间范围的具体化和细化; 而规划则是由为落实计划而具体实施的一系列项目或工程。( 2) 战略环境影响评价的范畴。 近年来, 在环境影响评价中, 战略环境影响评价越来越受到人们的重视, 它已成为环境影响评价的发展趋势。 关于战略环境影响评价可以上溯到 20 世纪 70年代美国国家环境政策法 4, 现在世界上很多国家十分重视环境影响评价工作, 我国也已经把环境影响评价用法律规定为一种必须遵守的制度 。 但战略环境评价这一术语在国内外学术界出现是在 90年代以后。 众多不同领域内的学者从各自的角
10、度展开了对战略环境影响评价含义的认识:有的学者认为, 战略环境影响评价( Strategy Environmental Impact Assessment 即 SEIA) 是指对政策、计划或规划及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价过程。 在这里, 战略可以是大到全球和国家, 小到区域和部门的战略,从政策 计划 规划 项目既含有时间顺序, 又包含等级顺序。 但无论是政策, 还是计划或规划的环境影响评价都被称为战略环境影响评价。SEIA 在应用上主要表现为三种形式: 一种是部门 SEIA, 第二种是区域SEIA, 第三种是间接SEIA。 部门 SEIA 的评价对象主要是废物处理、供
11、水、农业、林业、能源、娱乐、运输以及工业房屋建筑和冶炼等方面的计划。区域 SEIA 的评价对象主要是区域规划、城市规划、社区规划、区域再发展规划、乡村规划及机场规划、大学城规划和其它有关发展地点选择的决策。 从间接 SEIA 的评价对象主要是科学与技术政策、理财政策和法律规定等 5。 显然这主要是一种环境管理科学的角度而进行的认识, 是从各种规划的层次性、逻辑性来了解和认识环境影响的, 并且其侧重点在于环境规划管理, 而不是对可能的环境影响进行预断评价, 及时采取预防可能产生的不利环境影响措施。有的学者认为, 战略环境影响评价( Strategy Environmental Impact As
12、sessment 即 SEIA) 是指对政策( policy)、计划( plan) 、规划( program) ( 简称 3P ) 及其替代方案的环境影响进行系统的和综合的评价过程。 它是在PPP 层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段。 SEIA 的特点是与项目 EIA 相比较而言的, 主要表现如下: 从评价内容上, 项目 EIA 工作重点主要是精确计算和预测环境要素的污染浓度变化值, 从而进行 EIA。 但是无法对预测值所具有的社会经济含义进行解释、分析和说明。 而进行 SEIA 很重要的一点就是强调污染物预测值的社会经济含义, 把环境污染问题与社会经济有机地结合起来, 客观地评
13、定和衡量发展战略的社会经济价值及其对环境造成的损失, 以实现社会经济效益和环境效益最大化。 在评价程序上, SEIA 比 EIA 更具机密性和不可确定性。 在评价方法上, SEIA 与 EIA 也有不同之处。 由于 SEIA要求的资料多、信息广, 所以预测、评价时宜采用模糊的逻辑方法, 又因 SEIA 评价范围大, 相应的预测模型、尺度、精度、准确度都会发生变化, 且 SEIA 所跨的时间长, 包含的项目多, 影响面广, 所以其综合性强。 区域环境影响评价是战略环境影响评价的一种形式。 区域环境影响评价具有整体性、可变性和不可迭加性的特点, 无论从评价层次上, 还是从评价对象、评价内容上考虑,
14、 它都是属于 SEIA 的一种形式。6这主要是一种环境经济学的视角, 他所关心的主要是可能产生的不利环境影响的经济价值, 而不是生态环境价值和环境对人群生活的价值。有的学者认为, 战略环境影响评价( SEIA) 是英国的 N. Lee. C. Wood 和F . Walsh 等几位学者根据可持续发展战略的思想提出的全新概念, 是对规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积评价、总体环境评价等概念所进行的高度概括。SEIA 具有如下特点: ( 1)建设项目的环境影响评价( EIA) 只能对具体项目认可或否决, 而不能改变实施战略, 不能指导计划朝着有利于环境恢复能力或远离敏感区的方向发展; S
15、EIA 则不同, 它是整体的评价过程, 能够客观地评定和衡量110 1 2 3 4 5 6徐鹤、朱坦、贾纯荣: 战略环境影响评价( SEA) 在中国的开展区域环境评价( REA) ,城市环境与城市生态2000 年6 月第 3期。于海霞、徐礼强、李爱贞: 战略环境影响评价研究初探 , 山东师大学报( 自然科学版) , 2001年 3 月第 16 卷, 第1 期。Therivel . R, Wilson Elizabeth, Thomson steward etc . Strategic environmental assessment . London; Earthscan publicatio
16、n 1992year, 第 3 页。张金马: 政策科学导论 , 北京大学出版社, 1992 年版, 第 34 页。杨文士、张雁: 管理学原理 , 中国人民大学出版社 1994 年版, 第 79 页。樊春良: 国家科技发展战略初论 ,科学学研究 , 1998 年第 6期, 第 3 -43 页。发展战略的社会经济价值及其对环境造成的损失, 以实现社会经济效益和环境效益的最大化。( 2)项目 EIA 比较注重减少某一开发行为对环境产生的近期不良效应, 缺乏对整体发展计划的了解和对其它开发项目的控制, 无法考虑多个项目的累积影响; SEIA 评价范围较大, 跨越时间长, 包含项目多, 综合性强, 可以充分考虑项目的累积影响。( 3) EIA 往往在开始准备时, 某个项目已进行明确的筹划, 决策已定, 无法更改; 在项目阶段的 EIA 中, 某些关于技术、资源利用和生活方式等方
