依法行政与文明执法

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1、依法行政与文明执法在城管执法培训班上的发言 郭林书 2009-12借此次培训班的机会，谈一下自己对依 法行政与文明执法的认识，供大家在学习 、执法实践中参考。计划谈三个问题：一、文明与法治二、依法行政与文明执法三、如何做到既依法行政又文明执法一、文明与法治（一）文明的含义 文明，是与野蛮相对应的，是指人类进 入开化状态。野蛮，指蒙昧，不开化，蛮 横霸道、不讲道理，作风粗暴、态度蛮横 。日常说一个人野蛮时，都好说此人没文 化，缺乏教养，缺乏理性，四六不懂。文明执法与否，不是体现在目的，而是 采取的行政措施或者手段。（二）法治的含义。法治可从十个层面界定。但其关键性要 素主要有两点：一是法律由人民

2、制定，是 切实维护人民的利益和体现人民意志的良 法；二是法律主要是用来治理权力及制约 掌权者的。法治本身的含义就是掌权者可 以在万民之上，但它必须在法律之下。法治是与人治相对立的。人治的基本精 神在于：法自权出；权大于法；人高于法 ；责任失衡，治人者享有公开的特权，且 很少责任；立法等差，把人的身份等级法 律化（刑不上大夫）。法治的基本要求是：权自法出（权力来 源于法律的授权）；法大于权；人从于法 ；违法有责；立法公平（无特权）。在法治国家，公务员是人民的公仆，是为人 民服务的。我国宪法第二十七条第二款规定：“一 切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的 支持，经常保持同人民的联系，倾听人民

3、的意见 和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。行政权的行使主体与行政权的归属是两个不 同的概念。行政机关是行政权力的行使主体，但 是不是行政权力的所有者，行政权力的所有这是 全体公民。公务员在行政管理活动中虽然代表国 家执行公务，但其权力是人民授予的，属于所在 的职位，而不属于个人。如果执法人员缺乏法治理念，行政意识 ，认为自己是管理者，是管理人民的，是 官老爷，当然在执法中就不会给相对人讲 道理，不会注意态度、方式、方法。政府 和公务员的管理职权，是人民通过法律的 形式授予的，而不是政府和公务员自身的 ，人民授予政府权力，是为了让政府替人 民管理国家事务，造福人民的，换句话说 ，是为人民

4、服务的。仆人哪有向主人发火 、耍态度的。作为人民仆人的“公务员”对于 主人要有忍让之心。执法人员的法律意识如何，是否具有法 制观念，是影响行政执法人员能否依法行 政的关键。法律意识包括法律知识（不了 解暂扣和对证据登记保存的区别；决定权 与执行权的区别）、法律观念（法律至上 、法律优先、法律保留、合理执法）、法 律观点（规则）。法律知识是法律意识的基础；法律观 点是法律意识的灵魂；法律观念是法律意 识的表现形式。因此，要提高行政执法人 员的法律意识，首先就要学法、知法。法治与法制是有原则区别的。重视立法 、重视法律不等于有了法制，有了法制也 不等于就有了法治，不等于有“依法治国”的 实现。法治

5、需要借助法制，但他们并不是 一回事。民主与法制的关系。民主是法制的基础 ，法制是为了保证民主，而要享有民主， 必须有法制，两者之间是辩证关系。没有 民主的法制，就是政治独裁。二、文明执法与依法行政法律本身就是人类社会进入文明时代的产物 。法治国家，由人治变为法治。（一）依法行政，无法定概念。不同学者有不 同的表述。依法行政的基本含义，是政府必须依法行使 行政权力或从事行政管理活动。如果从实质意义 上理解，就是保护公民权利，规范政府行为。依 法行政是一个综合性的概念，它不仅指政府依法 办事这一工具概念，还应理解为制度、操作原则 、程序以及观念，因此，有人将依法行政称之为 行政法治。曹康泰：依法行

6、政，概括起来讲，是指 行政机关根据法律法规的规定取得、行使 行政权力，并对行政行为的后果承担相应 的法律责任。任中杰：依法行政，是指国家的一切行 政管理活动都必须严格依法进行。中宣部、人事部、司法部公务员依法 行政读本： 依法行政，是指一切行政活 动都必须符合法律的规定，依法进行。(二) 依法行政的实质（本质）。不同学者或 者教材上也有不同的表述。例如：依法行政的根本含义，是要用法来管理社会 ，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行 政机关在同一管理规范之下，任何组织和个人都 没有超越宪法和法律的特权。曹康泰 ：依法行政的本质，是依法规范、约 束行政权力。即三是三不是：依法行政是依法治权，不

7、是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治己，不是依法治别人。从依法行政角度和正当程序的要求， 行政机关要证明自己的行为合法、合理， 就应当说明自己行为所依据的实事、依据 、理由，作出不利于当事人决定之前，要 告知当事人，给当事人陈述、申辩的机会 ，听取当事人的意见，当事人说的对的， 行政执法人员应当采纳。电视上曝光的交管人员罚款的问题，就 是典型的例子。一开始要罚50元，当事人 问为何要罚款？执法人员不但不说明违法 事实、处罚依据、裁量的理由，立即变成 罚款100元。城管人员执法也有类似例子， 不问三七二十一，上去就将商户的蔬菜推 翻在地，或者将秤盘拿走。有的无执法证 ，有执法证的也不出

8、示，不向当事人不表 明身份，就发号施令。（三）依法行政的前提，或者理论基础是民主 宪政制度和法治。民主宪政制是与君主制对立的 。民主一词起源于古希腊，他由人民和统治构成 ，基本含义是由人民来统治。民主可分为两大模 式，直接民主制和代议民主制。民主作为一种政 治制度，其核心是人民当家作主，国家的一切权 力属于人民，人民委托少数人组成一定的机构代 行国家权力，人民通过法律规定国家权力的来源 、运行过程及归属，国家权力应受人民的监督。 宪政意味着政府要受法的制约，政府是有限政府 ，即只有人民同意授予他的权力并只为了人民同 意的目的，人民的基本权利受宪法保障。宪政还 意味着要求独立的司法监督，以保障政

9、府不偏离 宪法的规定，保证权力的分立以及个人不受侵犯 。（四）依法行政的原则包括：1、法律优位原则；（不抵触原则）2、法律保留原则； 3、 人性尊严原则； 4、平等原则； 5、 信赖保护原则；6、比例原则；（案例）7、 禁止不当联结原则； 8、 诚实信用原则；9、明确性原则； 10、期待可能性原则；11、 行政效率原则。（五）依法行政与以法行政的区别。以法行政是政府以法律为工具和手段治 理国家和百姓，实质是政府高于人民，人 民服从政府。依法行政是人民的利益高于政府的意志 ，按人民的意志办事，按照法律赋予行政 机关的权力，为人民谋福利。（六）依法行政与文明执法的关系从上述对依法行政的分析可知，文

10、明执 法本来就是依法行政的应有之意，行政执 法人员只要严格按照法律、法规的规定执 法，其执法行为一定是文明的，不会出现 野蛮执法问题。换句话说，凡是执法人员 不文明执法的，一定是未严格按照法律、 法规的规定执法。严格执法与文明执法并不矛盾。对违 法行为是否需要制裁，与制裁方式是否文 明不是同一个概念。例如，剥夺犯罪分子 的生命，也有文明方式，如注射。与砍头 、五马分尸、碎尸万断、千刀万剐相比， 就是文明的。不能错误的认为，严格了就 会不文明，文明了就会不严格。比例原则 ，行政处罚决定前的事先告知等就是文明 执法的具体体现。严格执法，不是态度蛮横，不讲道理，将法 律当作教条，机械地执法（不顾法律

11、后果，或者 说只注意法律效果，而不注意社会效果。例如， 送病人的出租车违规问题，扣违规车导致猪仔死 亡的问题，飞机迫降中的程序问题、城中村土地 上房地产开发问题），而是指严格按照法律、法 规的规定去执法，既要维护公共利益，又不侵犯 当事人的合法权益，例如当事人的知情权、陈述 权、申辩权、听证权。文明执法，不是不讲原则，不是微笑执法， 笑嘻嘻的，不严肃，甚至对违法行为视而不见， 见而不查，查而不处，处而不严。而是应当摆事 实、讲道理，以理服人，以法服人。对于非法阻 碍执法，以暴力威胁，甚至暴力抗法的，应当依 法制裁。三、如何做到既依法行政又文明执法在城市执法中，执法人员能否做到依法 行政和文明执

12、法，是由多种因素决定的。 但是，作为执法机关和执法人员，应当从 自身因素找原因，不能强调客观因素。（一）、执法人员应树立法治理念，权 为民所用，执政为民的思想，也就是为人 民服务的思想，不能当官做老爷。按照法 治政府的要求，从理念上应当实现下列转 变：1、在人民与政府的关系上，必须从公民义务 本位和政府权力本位，向公民权利本位和政府责 任本位转变；如果执法机关及人员将自己定位为 城市形象和环境的管理者，而不是服务者，将商 贩一律视为执法的对立面而不是服务的对象，其 间的摩擦、纠纷、冲突就难以避免。2、在法治理念上，必须从依法治民、治事， 向依法治官、治权转变，从法律工具主义向法治 主义转变；3

13、、在责任意识上，必须从片面强调公民责任 和义务，向同时强化政府义务和责任转变。要克服错误的观点，不能将文明执法与严格 执法对立起来。文明执法与严格执法是统一的， 不矛盾的。文明执法不是有法不依、执法不严、 违法不究。不文明执法是指执法时不说明理由， 不允许当事人陈述、申辩，不听取当事人的意见 ，作出对当事人不利的决定的，不事先告知当事 人。将法律规定当作教条，机械执法，简单的套 用法条，怠于行使裁量权，不能公平执法，同样 情况不同样对待。严格执法、文明执法与服务行政也不矛盾。 查处违法行为，就是对合法行为人提供服务。 要做到依法行政，文明执法，各级领导 是关键。领导如果能够做到带头依法行政 ，

14、支持执法人员严格按法办事，不随心所 欲，独断专行，不随便发号施令，具体的 执法人员就容易做到文明执法。法律规范的内容（规则）与法律规范的 施行以及法律规范的实现，是不同的概念 。法律规范开始施行了，并不等于法律规 范规定的内容就实现了。在有外力干预的 情况下，执法人员是否依法做出决定，是 否文明执法，是多种利益博弈的结果。（二）转变执法方式，采用现代化管理 手段。用非高权的方式（命令、强制）实 现行政管理的目的。例如，行政合同、行 政规划（明确划定地点、时间、范围、责 任，有预期、有确定性，便于安排自己的 活动。有斑马线，信号灯的，争执就少。 对牌匾的要求不能朝三暮四。要遵循先例 ，不能无理由

15、就改变先例）、行政指导， 提供信息，提供标准，提供咨询。（数字 化管理、城管通）行政合同（行政契约），是指以行政法律关 系为契约标底（内容），而发生、变更或者消灭 行政法上之权利或义务之合意而言。行政契约的功能：保护功能，保护当事人及 其它关系人之权利和利益；补充及取代单方高权 行为；解决问题，社会关系复杂，特殊非常态之 法律关系层出不穷，行政契约可提供较广的选择 可能性，找出当事人可以接受的底线；提高人民 的地位，参政。行政契约不同于民事合同之处， 如，特别生 效要件、行政机关对契约之监督及单方调整、中 止权、强制执行权、不得中断供应、不得拒绝提 供服务等。（三）、健全法制，法律既要赋予行政

16、机关行 政管理职能，也要赋予必要的行政管理手段，使 法律变为现实，或者说实现法律的目的。解决目 前存在的，如果按照法律规范的规定办事，行政 执法难的问题。即强制执行权的问题。此问题属 于立法机关要解决的问题。法律规范的内容符合正义的要求也是重要的 原因之一，如果法律规范缺乏正当性（如强制商 店下午三点关门），人们认为不合理，就不会主 动地去遵守，执法人员也就谈不上文明执法。依 法行政、文明执法所依据的“法”，指的是良法， 人们常说的“恶法非法”,就是这个意思。如对二战 战犯的审判。（四）加强宣传，提高公民、法人和其他组织 的守法意识和依法办事的自觉性，是行政执法人 员文明执法的基础。如果公民、法人和其他组织 缺乏守法意识，都不遵守法律规范，就会出现法 不治众的局面。执法人员要维持法律秩序，就容 易与相对人产生对立，出现野蛮执法问题。一个 国家法治水平的高低，从某种意义上讲，取决于 公民的法治观念和法律意识。因此，执法人员要 做到文明执法，首先就要宣传法律，让公民知道 法律，了解法律，自觉地遵守法律规范。要相信 多数人是守法的，是为了生计而经营的，不