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1、一、我国当前公共就业服务制度的现状(一) 就业服务的职能初级且不完善, 难以满足变化的劳动力市场的要求我国当前的就业服务职能局限在单一的岗位匹配、简单的职业指导。但大多数失业者文化水平低、缺乏市场需求的劳动技能, 或对自身职业能力缺乏了解, 或心理脆弱等 , 低层次的服务无法满足他们的真正需求。就业服务职能的不完善还体现在地区、群体差别。我国沿海发达地区的就业服务体系非常发达, 形成了多元主体共同参与的多层次、多样化服务体系, 能够灵活满足不同群体的需求, 而中西部欠发达地区的就业服务还留有很深的计划烙印, 服务僵化 ,政府垄断 , 而这些地区下岗职工、 农民工等贫困人口相对较多,他们迫切的求
2、职需求难以满足。(二) 营利性型服务驱逐非营利服务的现象普遍就业服务产品种类繁多, 有公益性较强的, 也有可营利的。由于这些职能没有得到科学划分, 致使公共就业服务机构在履行职能、财务管理等时无法实行归口管理。一方面在政府财政资金的支持下承担免费为下岗职工、农民工等弱势群体提供求职服务, 另一方面又开展营利性的劳务市场业务。 趋利机制使得服务机构更偏好于提供可收费的服务产品, 而对难以获利的服务产品不愿提供, 即使在政府强制要求下, 也不过是聊以塞责而已, 服务的质量因而难以得到保证。(三) 管理僵化 , 政出多门 , 职能交叉 , 难以有效协调公共就业服务的各项职能之间的相关性非常强。例如
3、, 短期化的职业介绍往往需要长期持续性的就业计划予以支持, 而个性化的求职帮助又会成为进入培训、再培训和创业计划的关键。这需要职能部门密切配合。例如, 我国针对下岗职工开展的社区就业服务, 创造的岗位涉及规划、城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多个部门, 需要多方面的配合和支持。由于对这些部门之间的职责界定不清, 服务重叠 , 经常发生矛盾 , 阻碍了社区就业服务工作的开展。(四) 与私人组织合作能力低, 难以形成多元化、多层次供给的竞争性市场就业服务需求具有多层次、多元化特点。 就服务强度来看, 有自助服务、 一般服务和强化服务 ; 就服务层次来看, 有全国性劳动力调配、
4、市场信息的传播和就业政策的解释发布, 也有地方辖区的就业安排和指导; 就服务主体来看, 有政府行政性就业机构、民间营利性和非营利性组织。这样 , 就业服务格局才能提供高质量的服务。但是, 我国当前的就业服务市场基本还是政府为主导的垄断格局,运行效率低下, 同时民间机构力量弱小且不规范, 二者难以有效合作,限制了就业服务功效的发挥。二、制度安排的思路基于公共品理论的策略选择从上述问题来看, 其症结的根源在于缺乏对公共就业服务内涵的全面、细致的把握。 理论认识上的模糊使得制度安排的具体工作难以向纵深发展, 阻碍了公共就业服务制度的成功构建。由此 , 必须对公共就业服务这一特殊的公共品做全面的分析,
5、 在此基础上选择制度构建的具体策略。(一) 公共就业服务产品的特性尽管公共就业服务的制度安排、任务、战略和组织在不同的国家千差万别, 但各种职能服务产品却有许多共同的基础。下面以国际劳动组织公认的四项基本职能为支点( 如表 -1 所示 ),具体分析服务产品的特性。2.劳动力市场调整计划政府为主导的多元化供给。失业的持续增长和劳动力市场的瞬息万变 , 使岗位匹配、 直接创造和维持就业岗位等传统就业服务职能难以满足宏观势态发展的要求。因此,劳动力市场调整计划出现, 并在很多国家成为替代职业介绍基本职能的主要职能。 目的是利用政府干预的方式对劳动力市场供给和需求的失衡状况作出调整, 创造一种有利于劳
6、动力市场开发新岗位的环境, 以弥补政府在维持现有就业机会、创造持续性岗位中能力的不足。 具体调整计划包括求职帮助、培训和教育计划、直接创造工作岗位和工作经验, 以及其他各种综合计划。 这些纵深领域的服务意味着服务受益群体的分化和范围的缩小, 通常以小组甚至是一对一的方式出现。这些调整计划的种类繁多, 有公益性较强的服务, 也有需要收费的个性化服务 , 由服务受益群体的不同特性决定。由于劳动力市场中弱势群体占大多数, 需要政府在多元化供给中把持其主导地位。诸如教育和培训一类的服务产品更多是由私人办学机构来提供 , 因此政府必须与这些机构建立亲密的合作关系, 通过外包、特许经营或者“代用券”制度等
7、市场化运作的方式实现与私人机构的合作。3.管理失业补贴消极的政府就业政策。失业补贴作为消极的劳动力市场政策, 公共就业服务需要对其提供三种服务: 提供求职帮助或再就业服务; 持续资格认证与求职认证; 对失业补贴计划的总体管理。为平衡失业补贴的消极作用, 帮助领取失业补贴的人员尽快重新就业,需要对其提供求职帮助,如制定求职计划、接受教育培训等, 以作为继续领取补贴的条件。这要求失业补贴与其他职能特别是劳动力调整计划密切配合, 建立合作伙伴关系, 至少在补贴管理机构、公共就业服务和地方一级的一站式服务机构之间保持这种关系。4.开发劳动力市场信息系统政府和私营机构共同参与的竞争服务。劳动力市场信息开
8、发职能对消除失业是间接性的, 但它是自助服务最主要的信息提供者, 这也决定了该职能的公益性。 这一性质要求公共就业服务从全国范围搜集、加工、 解释并发布劳动力市场信息,以满足不同客户的需求。但对信息的需求也造就了私营市场, 公共就业服务机构不再是唯一的信息服务提供者, 是政府和私营机构共同参与的竞争服务。(二) 公共就业服务中政府职责的界定对公共就业服务产品性质的分析, 初步明确了政府的职责。这些服务的强度随受益群体的不同而有很大差别, 要想进一步明确公共就业各项服务的强度和界限, 需要对受益群体的特性做详细分析。公共就业服务的客户群体可以分为六大类: 新失业者 : 长期失业者 ; 新进入劳动
9、力市场者;企业富余人员;残疾人、 农民工、 妇女群体 ; 想提高生活标准的已就业者( 如表 -2 所示 ) 。其中 ,新失业者是指原本有工作但因技能落后、所在单位关闭或者某些个人因素被抛入失业大军,这些人缺乏渡过失业历程的经验, 往往精神沮丧、求职迷茫, 公共就业服务需要对其提供小范围的求职帮助,教授求职技巧, 提高求职信心 , 或者提供培训使他们获得新的技能。对长期失业者而言 , 他们往往经历屡次失业打击, 学习能力较差, 存在这样或那样的再就业障碍, 是最难也是最需要帮助的群体。需要实行“个案管理方法”, 提供特殊就业咨询, 制定长期就业扶持计划, 进行持续追踪调查。这一职能在很多国家都得
10、到了细致纵深的发展。对于新进入劳动力市场者 , 通常指应届毕业学生, 他们掌握了最新的技能, 但由于年轻而缺乏对职业的了解, 公共就业服务除了对其提供职业介绍、求职咨询等外, 应提供针对学生特点的直接创业计划, 使他们尽快融入市场,使科技成果尽快转化为生产力。企业富余人员在我国表现为下岗职工群体, 他们一般技能落后, 年龄较大 , 知识水平较低, 需要接受再培训和教育, 掌握新的技能, 或者提供创业计划 , 直接创造就业岗位实现就业。对残疾人、农民工和妇女这些比较特殊的失业群体,需要公共就业服务提供个性化或小组范围的深入咨询和教育培训, 提出针对他们自身特点的就业帮助。对想提高生活标准的已就业
11、者, 可以通过收费的方式予以提供或完全交由私营机构。通过表 -2的分析 , 公共就业服务要承担的职责主要体现在劳动力调整计划中, 对于不同群体的服务强度有很大的差别。职业介绍一般通过自助方式实现, 受益群体数量和规模也最大,是最低层次的服务; 个性化服务或强化服务需要对求职者的技能、能力和兴趣等进行评估, 提供有针对服务, 对工作人员素质的要求很高, 需要较高层级的机构配合; 这些评估会成为进入培训、再培训和创业计划的关键, 而培训一类的最高层级服务需要更高级次的政府机构统一调配 , 使其能与私人办学机构顺利合作。三、完善我国公共就业服务制度的政策建议通过上述分析, 要想成功构建公共就业服务制
12、度, 平衡劳动力市场供需失衡的矛盾, 降低失业率 , 实现和谐社会, 必须完善这四大职能, 并根据各职能的性质改善、调整就业机构的管理运行体制 , 建立起多层次、多主体、多样化的就业服务制度体系, 使公共就业服务的功效得以最大发挥。(一) 完善公共就业服务职能, 建立多层次、多样化的就业服务体系(二) 构建合理的公共就业服务管理模式2.部门整合 , 加强政府各相关职能部门的密切合作。实现就业或再就业是一项涉及众多政府职能部门的综合性工作, 需要各部门密切配合协调, 予以充分支持。 (1) 通过电子政务的建设使政府各职能部门及社会组织实现横向对接, 协同开展工作, 联动办理业务, 使求职者可以享
13、受到全方位的服务。 (2) 建立专业化就业市场, 搭建纵向的统一就业体系, 使部、 省厅及区 ( 县)、街道、社区连接, 确保就业政策颁布实施、就业服务开展的连贯性和准确性。3.打破政府垄断, 提供竞争性的就业服务。就业服务领域需求的多样化为私营机构提供了广阔的市场空间。 要求政府必须打破垄断, 主动与私营机构合作, 建立竞争性的就业服务体系。(1) 开发劳动力市场信息;(2) 劳动力教育和培训;(3) 可以有效监控的服务, 如失业保险的管理、失业人员的管理等。可以采取的契约合作模式有外包、市场测试、“代用券制度”, 以及纯粹的私有化。 政府要根据不同的就业服务公益性强弱, 承担起相应的职责。对公益性较强的服务在外包过程中,政府要予以资金支持, 严格监控 , 保证弱势群体能够免费获得公平、公正的服务。参考文献 1艾伦汉森 , 戴维普瑞斯 . 变化中的劳动力市场: 公共就业服务M. 范随译 . 北京 : 中国劳动保障出版社,2002.32-82. 2就业服务体系建设研究课题组. 国外就业服务机构发展的基本状况J.首都经济杂志 ,2002,(10):17-20;(11):13-16.
