土地一级开发出让业务交流

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1、 1 吉宗杰土地一级开发业务交流 2 土地一级开发业务交流n土地一级开发内容介绍n土地一级开发中的法律风险与防范n土地一级开发相关法律法规n土地使用权出让 3 土地一级开发内容介绍一、我国一级土地开发的概述（一）一级土地开发的概念土地一级开发也称土地储备开发、土地整理、土地综合整治、土地成片开发 等，目前没有很统一的学理定义，各地具体政策与法规与规章的规定也不同。土地一 级开发是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。从具体工作来说，土地 一级开发是指按照城市规划、土地利用总体规划、城市功能定位和经济发展要求，由 政府统一组织，由土地一级开发主体实施，通过征地、拆迁、安置、补偿和市政建设

2、 ，使建设用地实现宗地平整、市政配套的状态， 使该区域范围内的土地达到“三通一 平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），以达到土地出让条件的行 为。相对而言，通常将土地出让后进行的房地产建设称为二级开发，土地使用者经过 开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租。 4 土地一级开发内容介绍通过立法对土地一级开发的定义：北京市土地一级开发管理暂行办法 ( 京国土房管出字20021100号)第一次从立法的角度对土地一级开发的涵义做了较为详 尽权威的界定。第三条：“本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备 中心(以下简称市土地储备中心)及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划

3、及 控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用 土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。” 5 土地一级开发内容介绍（二）一级土地开发在土地开发体系中的位置土地一级市场，是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将 城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后出让给使用者的市场。出让的土地 ，可以是生地，也可以是经过开发达到“七通一平”的熟地以及介于两者之间的毛地 。土地一级市场，是由国家垄断的市场。 土地的二级市场是土地使用者将达到规定可 以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。 2004年8月31日之前，传统的房地产 开

4、发模式基本上都属于土地、房屋两级市场联动开发。即开发商寻求协议转让的土地 ，然后获得土地开发权，再进行房屋开发。2004年8月31日之后，土地走向了市场化。 过去被开发商打包在一起的土地市场与房屋市场之间加进了政府的土地整理储备中心 。土地一二级市场被政府清晰划界。 6 土地一级开发内容介绍二、土地一级开发的模式1、完全政府运作的模式（现国土资源部以通知的形式禁止）政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的 一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非 盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用 这种特权去谋取自

5、身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款进行 土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地治理部门，面向市场以招拍挂方 式公开出让。国土资源部通知内容：国土资源部发布通知要求，2011年3月底之前，土地 储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资 源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。土地储备机构退出一级 开发，意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市 场规律进行操作。 7 土地一级开发内容介绍2、完全市场运作模式这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地一次性出让给土地一级 开发公司，由其通过土地使用

6、权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基 础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平” 、“七通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，期间土地使 用权发生了两次转移。这种模式中，政府可以按照经过测算的“熟地”价格向一级开发企业通过市 场竞争方式出让“生地”，一级开发企业在完成一级开发前向政府支付“熟地”价款 ；或者政府向一级开发企业出让“生地”，一级开发企业完成一级开发后核算开发成 本及酬金，待土地转让取得土地价款后扣除开发成本及酬金，剩余土地转让款归政府 所有。政府通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通 过与二

7、级开发商的转让协议保证其开发利益。但该模式不利于政府控制市场地价，政 府宏观调控土地市场的能力降低。 8 土地一级开发内容介绍3、政府主导的市场化运作模式土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则 ，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行 政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成 ；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是 我国土地一级开发的发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟 开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并

8、由土地使用权受让人 分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业 ，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件，土 地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主 导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。 9 土地一级开发内容介绍三、土地一级开发中的法律要素1、法律主体土地一级开发主要涉及三个主体：政府及土地储备机构、土地一级开发 企业、被拆迁人及被征地农民。政府是征收和补偿的主体，因此，土地一级开发第一个重要的主体就是 政府，土地储备机构的设立恰恰是完成政府一级开发职能的机构。但是，由

9、于政府部 门在土地一级开发中会存在资金不足、人员不足等多方面的难题，从而会制约土地一 级开发，极不利于土地的储备，鉴于此种客观情况，全国各大城市开始将一级开发引 入市场机制，所以才有了政府主导、市场运作规则。 10 土地一级开发内容介绍2、法律关系在土地一级开发中，政府是土地所有权的代表，土地储备机构是政府授 权负责土地一级开发工作的专门机构，土地一级开发企业是开发的具体实施者，而被 拆迁人及被征地农民则是一级开发前的土地使用者。如何理顺三个主体之间的法律关 系，尤其是政府与一级开发企业之间的法律关系，对土地一级开发的顺利进行，至关 重要。原则上说，政府可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由

10、土地储备 机构独自完成土地一级开发，政府与土地储备机构之间是授权与被授权的关系。事实 上，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，土地一级开发的过程， 也就是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程，而政府及其土地储备机构很难独 立完成这些工作。因此，政府或土地储备机构可以委托有实力的一级开发企业进行土 地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题。 11 土地一级开发内容介绍如果政府进行一级开发，政府就是一级开发的主体，应由政府履行义务并承 担责任，如果政府委托一级开发企业进行土地一级开发，一级开发企业就成为一级开 发的主体，那么是一级开发企业要承担责任？还是仍由政府承担

11、责任？如果拆迁问题 产生争议，拆迁裁决书中的主体应该是政府还是一级开发企业？解决问题之根本在于界定政府与一级开发企业之间的法律关系，当前基 本认为是委托关系。但更倾向于是一种复合关系，即基本的委托关系+承包关系。如果政府与一级开发企业之间是委托关系，按照合同法402条的规 定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订 立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人 ，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为 政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开发企业是受政府 的委托进行一级开发，在

12、实际操作中，政府与一级开发企业也是签订土地一级开发 委托协议，因此，政府很难规避掉一级开发过程中应当承担的责任。 12 土地一级开发内容介绍如果政府与一级开发企业之间是承包合同（建筑施工合同），则政府可以将 一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发企业，政府则无需承担责任与风 险，从而促使开发企业加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情 况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终 由政府全部出资，仅是委托企业进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承包关系 又极大缩减开发企业的自主性并打消其积极性。 13 土地一级开发内容介绍土地权属关系土地所

13、有权土地使用权土地一级开发权是土地所有人对其拥有的土地依法享有的占有、占有、 使用、收益和处分使用、收益和处分的权利。 我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制 和集体所有制。是指民事主体在法律允许的范围内对国有土地或 集体土地占有、使用和收益占有、使用和收益的权利。土地一级开发实施单位依照法定程序，对特定土 地实施征收、拆迁、规划设计、市政基础设施建 设、公共服务设施建设、管理、服务的权利。 应该是土地使用权衍生出的一项权能，是一种特 殊的受限土地使用权。目前尚无定论。3、土地一级开发中涉及的权属关系 14 土地一级开发内容介绍政府一级开发主体二级开发单位土地所有权土地一级开发权 （受限土

14、地使用权）土地使用权熟地出让生地出让协助服务收回权利主体权属4、土地一级开发中权利主体与权属关系 15 土地一级开发内容介绍四、土地一级开发的程序1计划编制 首先要根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以 及土地供应计划、土地利用年度计划和土地储备开发计划，来编制土地一级开发计划 。2前期策划 根据已编制的土地一级开发计划，原土地所有者或使用者在征得县(区)人民 政府和镇级人民政府或上级主管部门同意后，向市级国土资源管理部门提出土地一级 开发申请。市级国土资源管理部门受理申请并进行预审，委托土地储备机构编制土地 一级开发实施方案。 16 土地一级开发内容介绍3征询意见和审批

15、 市级国土资源管理部门会同相关部门，包括规划、建设、交通、环保等部门 ，就土地一级开发实施方案提出原则意见。 同时，土地一级开发项目涉及征用土地的，土地储备机构根据计划和规划有 关手续分别向所在区(县)政府提出征地申请，由区(县)政府按规定程序办理征地报批 手续；涉及农转用的，向国土资源管理部门申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向房 管部门办理房屋拆迁手续。 土地储备机构通过委托或招标的方式确定土地一级开发主体，并下达土地一 级开发批复，签订土地一级开发合同。 17 土地一级开发内容介绍4组织实施开发 土地一级开发主体首手进行拆迁调查、评估，按相关政策文件协商制定拆迁 安置补偿方案等等，并需经过

16、政府主管部门审查通过。与此同时，进行一级土地开发 的开发商要及时做出土地规划方案，以核定土地性质、使用功能、范围、规模、开发 强度等技术经济指标。完成以上准备工作，就可以针对地块实施拆迁、拆除、三通一 平或七通一平等工作。法律实务：土地征收阶段，一级土地开发商转包拆迁工程，应注意费用处理 ，资质、政府批准等。市政工程建设阶段，可与征地拆迁工作同时展开，市政工程建 设主要包括：市政工程设计、签署接用协议、工程建设与工程验收四个阶段，签署接 用协议时，各方应明确需用接用的管线接口位置，与特征地块的距离、铺设管线成本 、使用费用及建成后的维修管理责任等，接用至项目用地红线内的市政管线应符合区 域规划要求，避免二次扩容，基于市政工程建设的特殊性，一般工程建设均由市政管 委指定施工单位承建，但土地一级开发商应尽职履行甲方义务，确保工程在规定的期 限内完工并达到要求的质量标准。 18 土地一级开发内容介绍5项目验收土地一级开发项目完成后，土地储备机构负责实施，由市国土资源管理部门 会同相关部