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1、论水利工程代建制的模式应用论水利工程代建制的模式应用第一章：绪论第一章：绪论1.1 研究背景研究背景水利工程多为国家投资项目，业主方通常以地方水利局为基础而组建，2002 年浙江省水利厅在黄岩长潭水库除险加固工程中开始引入代建制，委托浙江省水利水电工程局试行。其后，在乐清市白石水库除险加固工程、临海市牛头山水库除险加固工程中均实行了代建制，目前浙江省正在实行代建制的水利项目有浙东引水萧山枢纽工程、长兴县合溪水库工程、乐清市钟前水库除险加固工程和苍南县桥墩水库除险加固工程以及苍南县吴家园水库除险加固工程。在代建制的实行过程中，由于国家针对代建制还没有出台相应的管理办法，同时业主方（当地水利局）对
2、代建制存在着不少的误解，特别是对实行代建制的必要性及作用认识不足、理不清代建制与项目法人制及项目监理制的关系等，对代建方的工作造成了一定的困难和阻力。本文将针对代建制实行过程中遇到的问题进行阐述、研究。1.2 文献综述文献综述 目前社会上关于水利工程代建制缺乏系统的阐述，基本上是对代建制的某一方面的问题进行的讨论。在关于完善项目代建制模式的几点思考1一文中，作者李红岩、王建声从以下几个方面对代建制管理模式的完善进行了论述：、规范代建单位市场准入条件。、优化代建单位招标评审。、信用担保与风险约束机制。、完善过程监管和绩效评价制度。、统一委托代建合同示范文本。、加强项目管理企业素质建设。、项目代建
3、收费应市场化。在对政府投资项目实行“代建制”的思考2一文中，作者董可提出了推行“代建制”的意义在于可使项目决策更加科学合理、可提高项目管理水平和工作效率、可使项目控制得到真正落实、可充分发挥市场竞争机制的作用、有利于遏制腐败以及政府对项目的监管更加规范有力。提出首先要转变观念，从思想上认识到推广代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势；用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利，承担相应的义务；关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好
4、；有关代建制的法律法规还有待健全；代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。在浅谈政府投资管理和项目代建制度3一文中，作者鲍姜峰、王俏指出政府投资项目管理具有以下三个特点：一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；二是政府投资项目具有一般项目更为严格的管理程序；三是政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。分析了我国政府投资项目管理现状，指出政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制以及政府投资项目的投资决策机制不够完善。水利部刘宁总工程师在全国水利建设质量安全与稽察工作会议上的总结讲话4中指出水利工程建
5、设实施代建制，必须切合水利工程实际，还需要进行深入的研究和探索。对于代建制，我们要从广义上去认识，正确处理好代建制与项目法人责任制、建设监理制的关系，不能简单地理解现有的项目法人将工程建设管理工作委托给另一个代建单位管理才是代建制。在我国政府投资项目管理的现状分析5一文中，作者黄霆、申立银等从政府投资项目的特征入手，分析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因，对政府投资项目改革试行的工务局和代建制模式进行了分析。指出目前我国政府投资项目的管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门
6、核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。这种建设模式存在着一些问题，如：管理者缺乏造价控制的动力、机构重复设置，管理水平低下、政府监控不力、项目决策机制缺乏科学性、招投标不规范、随意更改投资规模、项目法人实体缺位以及资金不到位等。提到上海市政府投资项目管理采用了“政府所属投资公司项目管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、项目管理职能的分离。与原有的政府职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性战略性的问题介入比以前深，对于项目实施的管理则较之以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司）完成。指出代建制模式的优势在于体现了政府对其投资项目间接管理的原则，可以解决
7、政府在项目管理中角色混淆的问题。但这种模式也存在着一些问题，一是由于没有明确设置代建费的取费下限和严格的标准，因此，各代建单位在投标中存在无序竞争的现象，使代建费一降再降，由于没有担保、保险等相应的配套措施，过度压价很可能会导致代建单位通过降低项目的管理水平来降低成本；二是对于政府组织结构本身的改革甚少，不能从根本上解决政府投资项目管理中的问题；三是这种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有制度的冲击较大，实行起来有较大的难度。2006 年 1 月 10 日中国社会科学院法学研究所研究员梁慧星在国家发改委投资研究所举办的政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛的专题报告“双方合同”或者“三方
8、合同”？代建制试点中的“代建合同”模式分析6中指出推行“代建制”的三项政策目的：改革政府投资体制、推行公共工程建设的专业化管理、严格执行招标投标、防止腐败。迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：“委托代理合同”模式、“指定代理合同”模式和“三方代建合同”模式。阐述了三种合同模式的优缺点及差别。在政府投资项目代建制模式探讨7一文中，作者牛炳昆、张成福阐述了代建制中三方的职责：政府部门职责是代表政府行使业主职能和项目管理职能，参与编制工程项目的中长期建设规划和年度计划；负责投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、地质勘察、方案设计、初步设计、项目概算及相关文件的编制和报批
9、等前期工作；组织施工图设计与审查，编制项目预算并报有关部门审批；协助国土主管部门做好政府投资建设工程项目的征地拆迁工作，负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负责政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管。项目管理公司职责是受政府委托负责项目建设管理，代建的项目公司利用自己的专业技术力量和管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工招标、材料设备采购整个建设过程中，承担项目方案优化和设计优化管理、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工作内容，对项目的投资、质量、安全和工期进行专业化的控制与管理，确保项目顺利进行，实现合同目标，接受政府有
10、关部门的审查和监督，保证建设资金合理使用。项目使用单位职责是根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业技术对建筑物的具体要求和指标。在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设中提出意见和建议，并监督代建项目管理公司的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。指出代建制是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。但至今代建制管理费无取费下限和严格的标准，给推行代建制带来
11、竞争上的无序，更易造成代建单位无法吸引高素质代建人才参与，因此需合理确定代建费取费标准。在以“代建制”为契机加快工程项目管理公司的发展8一文中，作者李慎飞、李慎平指出实行代建制为工程项目管理公司的发展提供了机遇，并对如何加快工程项目管理公司的培育和发展进行了阐述，提出以设计院为基础创建项目管理公司，大力培养项目管理专业人才，发展信息化的工程项目管理，尽快发展并实施项目管理集成化，提高项目管理水平，同时要加强同国际项目管理公司的合作，缩短与发达国家的差距去迎接竞争日益激烈的国内外市场。国家发改委投资研究所的吴亚平在完善“代建制”的政策建议9一文中指出代建机构应以常设性的事业单位为主，按照“基本集
12、中”和“抓大放小”原则确定项目范围，代建机构的职责是“尽量全过程负责” ，对代建机构的人员规模要适度考虑。事业性质的建设管理单位不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。在代建制项目工程造价管理关键点探讨10一文中，作者冯成祥、林洪从代建制项目管理的特点出发，循着造价确定与控制两条主线,探讨代建单位在造价活动中的管理关键点。指出代建制项目工程造价管理的特点有参与的主体不同、管理环境不同、参与的动机不同、决策范围不同、激励机制不同、管理能力不同。造价确定活动中，代建人面临两难抉
13、择：一方面是业主指定或委托代建人进行项目管理的时候，对工程造价往往压得非常低，同时对项目的使用功能尽可能提得非常高；另一方面则是承包单位千方百计要提高工程造价，使其效益最大化。无论是业主压低造价还是承包单位提高造价，这些都对代建人不利。造价太低，背离了市场价格，代建人必然难找到合适的施工单位；造价偏高，又损害业主利益，不仅业主无法接受，就是代建人自己也难以承担，因为代建人自身的利益与项目的造价紧紧绑在一起。作者从资源投入、考虑因素、对造价的影响程度、确定的难易程度等方面对造价管理的各个环节进行分析，以此来找出造价确定的关键点。上述文献中，作者都针对代建制的某一环节或某一问题进行了阐述和解答，但
14、对代建制都没有完整的论述，特别是对水利工程建设的特点未突出介绍。1.3 研究目的和方法研究目的和方法通过本研究可以明确水利工程代建制的职能以及必要性，剖析水利工程代建制的特点，同时对水利工程代建制组织应用模式进行分析。研究方法将采用总结归纳法、现场调查及实证研究方法。1.4 研究内容研究内容本研究将主要探讨水利工程代建制的必要性及作用及代建制与项目法人制及项目监理制的关系，同时结合浙江省水利水电工程局在工程代建实施中的经验，对水利工程代建制应用中的实际问题进行分析，以期获得较好的应用模式，解决实施过程中出现的问题。 第二章：水利工程代建制第二章：水利工程代建制职职能能分分析析2.1 代建制的概
15、念代建制的概念为了进一步深化投资体制改革，提高政府投资工程的投资效益和建设管理管理水平，国务院于2004年7月16日出台了国务院关于投资体制改革的决定，决定第三部分明确了政府投资项目代建制概念：“政府（投资主体）通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度”。12.2 代建制的职能代建制的职能“代建制”是对我国政府投资的建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”双重含义，代建是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付
16、使用。制是指制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。 委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与项目管理，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。2通过我单位一系列水利工程代建项目的经验总结，代建的具体职能可以归纳为决策与计划、组织与指挥、控制与协调、教育与激励等。（1）决策与计划决策是计划的重要依据之一，是决策者对工程项目相关重大问题所作的选择和决定。计划，就是根据决策制定科学的奋斗目标，来指导项目的建设管理活动。一个工程项目如果没有正确的决策和科学的计划，就不可能实现其目标。（2）组织与指挥组织就是根据计划目标，合理安排人力、物力和财力，把工程项目的各个方面、各个阶段，按计划的要求严密地组织起来，使计划规定的措施
