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1、浅谈乡镇治理模式浅谈乡镇治理模式2011 级行政管理 胡柳 根据宪法“省、县、乡”的三层政权模式，乡镇一级是我国最基层的政权。乡镇是最贴近底层人民群众的一级，在地方政权中担当重要的角色，同时乡镇的数量众多。经过多年的实践，民主实行的必然性已深入人心，民主的具体实行、操作在理论上却仍无法得到一致的答案。特别是在基层，由于缺乏民主实践，社会主义民主建设似乎仍浮于形式民主。在实践中，我国乡镇政府事实上存在着功能定位不清，造成了某些官员将“为人民说话”和“为党说话”理解的脱离。使得在一些地方，乡镇一级政府成为可有可无的“摆设”。乡镇政权在地方治理中发挥应有的作用，不仅是新农村建设所需要的要求，更是社会
2、和谐发展的必要。一、我国乡镇政府地位分析“现行乡政村治的农村治理模式之所以不可持续，是因为它是国家在特殊历史时期通过将政权触角向下延伸到广大农村以汲取工业化所需资源的产物。在国家工业化任务基本完成，农村资源被过度汲取的形势下，这一模式已经完成了它的历史使命。 ”改革开放后，市场经济制度的实行下，现行的乡镇政府有着以下几点问题。（一）与上级政府、村（居民）委会关系不清根据我国宪法第一百零七条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国有行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。本款宪法确认了乡镇一级政权，但是事实上并非如此。从纵向上看，乡镇政府与上级政府是领
3、导与被领导的关系。现行乡镇政府要接受上级领导、接受上级监督、上级政府负责，执行上级委派的计划、任务。乡镇政府在接到上级指派任务后，必然又将上级任务分配到村一级。所以，乡镇政府大多将村（居）自治委员会当成自己的下级，对其下指示、分配任务。这就使得农民负担上级层层下放的繁重任务的原因之一。村委会的班子成员，由本村成员直接投票选举产生，不由政府支付工资。 “居民委员会和村民委员会是我国城市和农村按照居住地区设立的两类基层自治组织，它们不属于国家机关和国家机关系统，但与基层政权之间存在着紧密的联系。 ”但其在活动上也是“协助乡镇人民政府开展工作”，而不是接受上级指示。（二）乡镇政府的自主决策权的限制根
4、据上述，当前乡镇政府的角色，已经成为了国家权力的最后指派者，上级政府的“代言人”。这样的乡镇政府在权力行使上，当然不可避免地侧重于国家权力，而忽视（事实上也无法）本辖区的特殊乡情，具有相当大的被动性。 “所谓被动性，主要是指乡镇政府位居政权层级的末端，自身没有创制制度的权力，只能被动地接受上级政府对其社会角色所做的制度安排和激励。即使是乡镇人大可以根据本级人民的意愿通过了有利于符合当地乡情的决定，乡镇政府仍因缺乏动力而无法实施。当前的制度设计，不仅使乡镇政府成为被动的、本本的政府，还使乡镇人大的监督“失效”，无法起到其应当有作用。（三）乡镇政府的财政困境乡镇政府在本辖区内，管理本行政区域的经济
5、、教育、卫生、财政、治安等公共服务工作与及综合协调工作。这些工作中，都要有大量的财力支持。 “分税制”后的乡镇财政来源，多自乡镇所辖乡村经济组织。这样，有些地方乡镇政府为了完成上级任务，便形成了“拿下面的钱，办上级事”，而不顾本辖区人民利益。在一些乡镇财政较丰裕的地区，有些乡镇府为向上级显政绩，大肆利用政权建设不必要的工程造成财政浪费。而在一些财政不足的地区，又造成严重的财政困难，甚至于乡镇政府人员工资无法发放，更不可能更好地投入本辖区的教育、卫生事业的建设中。所以，现行的乡镇政府所处的地位极其混乱，其权力受限于上级，而财力又来源于乡村经济组织。如上文所述， “乡镇政府面临的大问题是乡镇政府角
6、色冲突与角色异化的问题。这种角色冲突与角色异化直接引发乡镇政府职能处于悬浮状况与运作绩效的负增长”。这些问题的出现，使得乡镇政府不能主动地为新农村建设出力，在工作上脱离农民、农村、农业。二、乡镇政府角色的定位要走出基层民主的困境，就应当对现有的政权结构充进行微调，撤销现行乡镇政府不必要的一些部门设置，简化部门设置。 “以前学术界主要从转变职能的角度来探讨机构的精简与合并，注意力往往聚集于体制内部，而没有跳到体制外部来审视整个体制的优劣程度。未能从根本体制人手进行改革，也许是我们的乡镇机构虽历经多次改革，但始终未能走出“精简膨胀再精简再膨胀”怪圈的原因之一。 ”在进行新形势下的“乡镇自治制度”改
7、革之前，仍有一些重要的问题还未解决，而不是简单地进行“精简机构”就能解决目前乡镇治理的困境。（一）乡镇政府角色定位错误的原因分析通过上述分析可知，目前乡镇一级的治理出现问题，很大一部分原因在于乡镇政府的角色定位错误所致。未来的改革，应当改变计划经济体制所遗留下来的那一套制度。在旧的计划经济体制下，乡镇政府严格执行国家计划，统筹公社的生产建设。这种体制下的乡镇政府，是政权高度的国家化，使国家与乡民社会之间的关系造成畸形发展。这种畸形发展具体表现为两个方面：一方面，社会活力不足。由于社会一直处于有严重计划的控制中，没有必要的自主。乡镇社会中，无法形成一种自我管理、自我约束自发、自然机制。这种发展的
8、在目前已经显现出来，上级政府将经济发展计划做得好，则乡镇政府一味地遵守计划、完成任务，从而失去了市场经济应有的活力。而如果上级政府没有为乡镇制定经济计划， “放手”交由乡镇政府自行发展，则产生“一放就乱”的局面。上文所讲到的乡镇政府的自主决策权的限制，有其内在和外在的原因。另一方面，基层民主得不到有效的保障。 “高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制使国家渗透到社会的各个领域，整个社会从微观到宏观，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的附属物。 ”改革开放后，乡镇政府则没有从计划经济的“惯性”中走出来。这自然产生了乡镇政府将村民委员会当成自己的“下属”，下命令、指示，破坏基层民主自治的弊病
9、。（二）乡镇政府角色的正确定位要正确定位乡镇政府的角色错位，发挥乡镇政府在乡、村治理结构中的基层治理作用，使之在“国家社会”之间进行协调，促进和谐发展。就要对乡镇行政体制进行改革，厘清上下级关系、赋予自主决策和财政危机。正确定位乡镇政府角色的出路就是，转变乡镇政府职能为服务型政府，建立乡镇公共财政体制。然后在此前提下，实行乡镇民主自治，引入新的乡镇公共服务制度。首先，现代化的乡镇政府应当是惠农型的政府。在新的社会主义建设形势下，乡镇政府的行政体制，应是为新农村建设提供有力的制度保障。在“省县乡”三级政权上，由乡直接将国家的支农、惠农政策直接实行到农村基层。这里的提法，是“惠”而不是“管”。农村
10、的建设，最终还是要落实于基层的农村。为了达到真正的惠农，乡镇政府应当拥有一定的自主决策权。乡镇政府可以根据本地区的经济发展水平、村民生活水平，做出是扶贫优先还是支农优先。这就需要有一定的自治权力来配合，下文将对此进行详细论述。再次，现代化的乡镇政府应当是社会型的政府。中国在经历经济体制改革后，从计划经济转入市场经济体制。在政治体制上，也要求一定的转变。具体来说，计划经济的本质在于由拥有支配权的一方来决定另一方的行为，计划具有强制、排斥的特性。而市场经济，则要求市场主体之间进行自愿、协商的市场交换的基本要求。这样的经济体制，使市场的经济主体与国家的行政权力的分离，享有自主权。因此，在乡镇政府的角
11、色定位，就应该从旧的计划经济体制下的“万能型”政府，即“什么事都管”的状态，转变为“该帮就帮”的社会型政府。为市场主体更多的是提供促进经济发展的有效保障，而不加入到市场中支配市场主体，滥用国家权力对市场进行干涉。最后，现代化的乡镇政府应当是服务型的政府。温家宝总理曾经强调：“一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位”。将人民的利益放在第一位，就是要为民执政、为人民服务。经济发展只是社会发展的手段，社会发展的目标是人民的发展。在一些较不发达农村地区，公共服务长期被忽视。经济建设型的乡镇政府专注于国家计划经济建设，对农村基层教育、卫生、文化的投入不足。即使在经济已经发展到一定程度的基层，精
12、神文明建设与物质文明建设相互脱节。现代化的乡镇政府，将经济建设“放”给市场去实行，将更多的精力投入到公共服务建设当中，保证社会的协调发展。对乡镇政府进行了正确的角色定位后，实际操作上并无法完全解决当前乡镇治理的各种问题。这还需要一种制度来配合，为乡镇政府提供决策、拍板，乡镇政府从中得到基层的需求。在乡镇一级，应当实行民主合作，充分发挥基层群众的力量。三、现代化的乡镇治理模式的宪法回归现行的体制，是一种压力型的体制。这种体制下的乡镇政府在没有国家计划可遵循后，极易产生了乡镇干部脱离群众，不顾村民利益而求个人利益，出现了“乡霸”现象。究于原因， “压力型体制的本意是想看政绩用干部，但由于无法很好地
13、解决谁来衡量政绩的标准等问题，因而靠下线用干部很容易演变为凭领导者的个人好恶用干部，造成人民选票千万张，不如领导嘴一张”。乡镇的治理模式，应当在最大程度上将基层群众与乡镇政府紧密结合起来。目前一直在进行地方权力机构的精简的讨论，甚至撤销乡镇，但是这些改革动作过大，在实践上难度太大，不如充分发挥现有的地方权力机构的作用。因此，应当在现有的乡镇人大制度之下，进乡镇一级的政权进行微调，加强与村（居）民自治委员会的联系。充分利用乡镇人大的直接选举优势，与乡镇政府形成一种“房主与管家”的关系。乡镇政府按照乡镇人大做出的决议，服务于乡镇人民，行使公共管理职权，提供公共服务。具体阐述如下：（一）乡镇政府领导
14、班子的直接选举选举权是最重要的民主参与形式。要解决目前乡镇一级出现的问题，将乡民的力量动员起来，充分的民主参与是保证乡镇治理服务乡民的前提。中共“十七大”召开后，党强调要“加快民主政治建设，推进民众有序参与政治、推进政府决策民主化、基层民主和依法治国，以有效呼应中国民众不断提高的政治参与要求”。所以，改变目前的乡镇长间接选举模式，改为乡镇长的直接选举。直接选举乡镇长，使乡镇政府真正体现民意，为乡民服务。（二）职务事务和公共事务相区别乡镇政府的职责庞杂繁重“上面千条线，下面一根针”， 就造成乡镇政府的内部设置混乱。这种设置，就是没有理清与上级政府的关系的结果。乡镇政府内部部门设置，是为了完成上级
15、政府的职务。以这样的部门设置，将社会治安、经济发展、整顿市场秩序、计划生育、税费征缴、工商打假混杂起来。这些事项中，有的是县级政府下派的事项，而有的是本级公共事务的事项。为改革这一混乱的现象，首先应当这两个事项进行区别。对属于县级政府下派的职务事务，严格按“条”、 “块”进行配置。属于“条专”的事项，由相应的机关派出人力，配置财力进行执行，乡镇政府提供相应的协助。如工商行政管理、公安治安管理，这些事项，由乡镇政府来执行，没有权威，很难执行得好。真正由乡镇执行的，应该是“块统”事项，这是地区性、社会性、群众性的事项，由乡镇政府按照乡镇人大的决议来执行。所以，只有让乡镇政府没有了“条专”事项的压力
16、，才能使其有精力完成乡镇人大的决议。这就也使乡镇政府无法再次将上级的事项，再次“分配”给村（居）委会。（三）乡镇人大的主导地位本文所述的乡镇镇治理模式，是在乡镇人大主导下的乡民直接参与的民主治理。乡镇政府由乡镇人大直接选举产生，对乡镇人大负责。充分的乡民政治参与的一个重要的问题就是乡民的知情权，对此要对应的则是乡镇人大的政务公开。乡镇政府的政务公开，在日常工作中，公开包括政务、财务、人事等涉及乡民切身利益的事项。而在召开乡镇人大会议时，向乡镇人大作工作报告。乡镇政府的政务公开与工作报告制度，同村（居）委会的村务公开相联系。这样就不但在范围上能够使乡民直接参与乡镇治理，在对本乡民的情况充分认识的基础上，通过乡镇人在表决乡民公共事务，同时有效地对干部实行民主监督。要使乡镇人大上乡民可以充分使用言论自由，必须使乡镇人大对乡镇政府有一定的权威。通过对乡镇政府在角色上的正确定位，再配合乡镇人大所享有的实质民主权力。实行基层政权治理的“民主、法治、自由”的现代化政治。曾有报告指出现在的乡镇“问题在上面，矛盾在下面”，乡镇的一些问题同样也是其他地方一级也存在的
