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1、公共政策概论（农村政策分析）公共政策概论（农村政策分析）“公共政策”是公共管理学科（包括行政管理、劳动和社会保障等专业）和公共管理硕士（MPA）、政治学与行政学硕士的核心课程。通过该课程的学习，使学生掌握现代政策科学的基本理论，了解政策系统和公共决策体制，知晓整个政策运行过程，结合目前我们党和国家的各项具体政策，学会政策分析的主要方法。“公共政策”作为一门新兴学科，近年来受到政府和社会的极大重视。本学科的开设，对于学员今后从事公共行政、各类国家公务员工作的知识结构和能力结构都是不可缺少的重要组成部分，对于大家了解、分析政府公共政策的运行也有较大帮助。请各位学员翻开由厦门大学出版社 2006 年
2、出版的、福建师范大学吴立明主编的教材公共政策分析 ，本人将根据所制定的教学大纲及考试大纲，对教学重点、难点、考核要求等逐章逐节的进行辅导。第一章第一章 公共政策分析概说公共政策分析概说第一节 公共政策的界定一、对“公共”与“政策”概念的一般讨论（了解）（一）对“公共”概念的历史考察 区分公共与私人物品的代表性的观点是塞缪尔森提出的，他认为，一个公共物品是一种面对所有人都能得到的物品和服务。布坎南 1968 年对塞缪尔森1954 年定义纯粹公共物品提出质疑。（二）对“政策”概念的一般讨论二、对“公共政策”概念的一般讨论 （一）公共政策的内涵对于如何理解公共政策，许多中外学者都曾从不同角度做出各种
3、解释。有的学者认为：公共政策是由政治家、立法权者制定的而由行政人员执行的法律与法规。有的学者认为：公共政策是对全社会的价值做出的权威性分配方案。政策科学的主要倡导者哈罗德拉斯韦尔强调：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。另一位美国学者托马斯.戴伊则认为公共政策是指政府选择作为或是不作为的行为。曾任联合国公共行政处处长的伍启元先生认为：公共政策是政府采取的对公私行动的指引。他强调公共政策是规范民众行动的指南。综合以上的讨论，针对我国的具体情况，我们认为：公共政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南。(二)公共政策的基本特征1.公共政策的阶级性2.公共
4、政策的价值相关性3.公共政策的合法性、权威性和强制性4.公共政策有一个生命过程除此以外，随着社会问题的复杂化和政策分析方法的现代化，公共政策还表现出一些时代特征：政策干预的范围扩大，数量增多；价值变革导致政策目标取向改变；更具适时性和创造性以适应急剧发展的社会条件；政策分析的工具更加先进；政策视野更加广阔目标多元；更加注意逆境中政策制定的研究等等。（三）公共政策的类型从表面上看，公共政策可以分为实质性的（如社会福利、外交政策） 、制度性的（如立法、司法、行政政策） 、时间阶段性的（如文革之前、文革之后的政策）等等。从层次上可以分为元政策、基本政策和具体政策,元政策即指制定政策的政策,基本政策是
5、执政党和政府制定的大政方针,具体政策是针对解决具体社会问题给有关部门和相关群体规定的行为准则；涉及采取行动的时间和归属时可分为实质性政策和程序性政策；涉及公共政策的功能作用时，可将其分为分配性、调节性的、自我调节性的、再分配性的以及规制政策；按政策触及利益分配又可把其分为物质的和符号性的政策；涉及受益人时又可分为集体利益政策和个体利益政策等。 第二节 公共政策分析的历史沿革一、公共政策分析产生的历史背景二、政策科学的诞生与发展1951 年拉斯韦尔与 D勒纳合编了政策科学一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。 三、后工业社会的政策分析第三节 公共政策分析的学
6、科范式一、政策分析概念一般认为， “政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。正式提出这个概念的是 1950 年他与卡普兰合著的权力和社会：政治研究的框架一书。1951 年，拉斯韦尔在与拉纳合编的政策科学：范围和方法的新近发展一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的界定。 “政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆首先使用的，他在 1958 年发表了政策分析一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。 我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将“政策分析”定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政
7、策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。二、政策分析的学科性质政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域；政策分析既是方法论，又是艺术。政策分析主要是方法论的研究和应用。政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。政策分析既是解决问题的艺术，又是提出问题的艺术。问题发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题的性质，而不是解决问题的行动；问题的解决主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不涉及问题的性质。政策分析不仅是描述的，而且是规范的。政策分析不仅关心事实，而且关心价值。 三、政策分析的三种基本类型（
8、一）未来的政策分析（二）回溯的政策分析 （三）整合的政策分析 四、公共政策分析与各学科领域五、研究政策分析的现实意义（一）提高决策科学化、民主化的迫切需要（二）市场经济发展的迫切需要（三）深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国民主政治建设的迫切需要第二章第二章 公共政策的研究途径公共政策的研究途径第一节第一节 政策模型概述政策模型概述（了解）（了解）一、什么是模型一、什么是模型二、模型评述二、模型评述三、如何分辨模型的有效性三、如何分辨模型的有效性第二节第二节 政治学的研究途径政治学的研究途径关于政治学的研究途径，托马斯戴伊在理解公共政策这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、
9、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在公共决策一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归纳为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物(精英)理论、功能过程理论、制度化理论。一、系统模型：政策是政治系统的输出一、系统模型：政策是政治系统的输出政策分析的系统理论源于分析政治系统的方法研究，这种模型是由大卫伊斯顿等人所提出的。 二、过程模型：政策是一个动态过程二、过程模型：政策是一个动态过程三、团体理论：政策是团体利益的平衡三、团体理论：政策是团体利益的平衡四、精英理论：政策是精英们的偏好四、精英理论：政策是精英们的偏好这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种模型。 五、制度理
10、论：政策是组织的产物五、制度理论：政策是组织的产物制度理论起源于传统的政治学。制度理论认为，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。政府制度赋予了公共政策三个明显的特征：一是公共政策的合法性；二是公共政策的普遍性；三是公共政策的强迫性。政府制度对公共政策内容的影响主要表现在这样几个方面：(1)它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施。(2)它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用。(3)它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍。六、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正六、渐进主义
11、：新政策是对旧政策的补充和修正美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程(分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等)，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。渐进模型可以用图 25 给予说明。它表现了政策渐进与变化的动态过程。、图 25 渐进模型渐进模型有以下一些特点：渐进模型要求决策者必须保留对以往政
12、策的承诺；渐进模型注重研究现行政策的缺陷；渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。 然而，渐进模型多适用于稳定发展的社会形势，有着很大的局限，带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。特别是在人口剧增、资源匮乏、环境污染、货币贬值、物价飞涨、社会动乱、战争爆发这些突变的形势下，渐进模型显得无能力为。因此，渐进模型这种墨守陈规、维持现状、不求改革与创新的倾向，对不少发展中国家，尤其是在需要进行改革规划的许多领域内都是不适用的。第三节第三节 经济学的研究途径经济学的研究途径所谓政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，有影
13、响的经济学模型主要有传统理性模型、有限理性模型、公共选择理论。一、传统理性模型：决策追求最优解一、传统理性模型：决策追求最优解二、有限理性模型：决策追求满意解二、有限理性模型：决策追求满意解西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。 三、公共选择理论三、公共选择理论四、取舍理论四、取舍理论五、福利经济学模型五、福利经济学模型六、新制度主义六、新制度主义第三章 政策系统系统论创始人贝塔朗菲认为，系统指“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系中的要素集合。 ”政策系统是全部公共政策得以产生、运行、终结的载体或者平台。它为公共政策是否能顺利实现
14、，达到预期目的提供了前提性和基础性的要件。政策系统通常从系统构成的基本要素，组成系统的相关功能部分以及政策系统运行的具体情况等进行研究。第一节 政策系统的构成要素根据中国学者的观点，一般认为政策系统由政策主体、政策客体和政策环境三要素组成。 一、政策主体（一）官方决策者现代西方民主国家的政治体制通常依三权分立的原则进行构建。下面对中西方的官方决策者作一个简介。1立法机关2行政机关3司法机关4执政党（二）非官方参与者非官方参与者主要有利益集团、公民、大众传播媒介、思想库等。二、政策客体公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。政策客体的立体运行层面：公共政策客体是由社会公众围绕利益关系相互
15、作用所形成的一个立体结构，包括了政策所要改变的状态和政策直接作用的人与事。这个立体结构可分为三个层面：1政策过程的起点-社会公共问题 2政策执行中的对象-目标团体或政策标的物。 3政策客体的核心层面-利益矛盾（二）政策客体的具体构成层面三、系统的环境一个系统之外的一切与它相关联的事物构成的集合，称为系统的环境。政策环境本身也是一个系统。（一）政策环境的构成及其对公共政策的影响 （重点掌握）1地理资源和经济环境 公共政策的地理资源环境因素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。主要包括：地理位置（如国土面积的大小及肥瘠程度、海岸线的长度、地形地貌、气候、与周边国家或地区关系） ，自然资
16、源（如矿产种类、品位与分布，能源，水资源，动植物种类与分布等等） ，生态系统（如环境污染的状况与程度，环境监测系统，环境治理的政策与技术等等） 。公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。具体地看经济环境因素对公共政策的影响体现在：首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。 其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。 再次，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。 2政治和法治环境公共政策的政治环境是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。在认
