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1、 公共部门民营化中公共政策制定的误区华中师范大学管理学院傅广宛 教授一、公共部门民营化的由来l1、政府面临改革的压力l20世纪60年代末以来，西方国家在经历 了战后经济上飞速发展的时期后普遍陷 入了滞胀的陷阱，引发了一系列的社会 矛盾与问题。突出的表现为：l行政效率低下，政府机构膨胀，回应性 差。l政府信用危机，公众支持下降l财政赤字增加，工人失业严重。2、政府再造 缓解压力l面对日益多变、复杂的社会环境和社会 公众多元化需求的发展变化，传统的管 制型政府显得力不从心、危机四伏，政 府再造运动因此应运而生。l政府再造的主要内容很多，包括顾客导 向、分权放权，精简机构，公共管理企 业化，公共服务
2、市场化，公共部门民营 化等。3、公共部门民营化的原因和 目的l原因：政府正在而临越来越大的改革压力，这 些压力当中很大一部分就是关于公共部门和公 共服务的提供问题。l目的：在公共服务的生产和供给中引入市场和 社会的力量，打破传统政府的行政垄断，运用 竟争的压力达到提高服务质量、降低服务成本 的目的。l发展：民营化改革就是在这样一种背景下，作 为政府行政改革中的一项济世良方被西方国家 广泛地运用，并被全球许多国家所借鉴。4、我国公共部门民营化的做法l部分医院改制l部分学校改制l部分准政府性质的公用企业改制l在交通设施、环境保护、社会保障、医 疗服务、电信、燃气、供排水等公共服 务领域或引进外资或
3、允许私人资本进入 等等。二、公共部门民营化的理论基础l1、公共选择理论(Public Choice Theory)。l政府不是神的创造物，并没有无所不在的和正 确无误的本领。l政府本身也是经济人。l官僚和其它的人一样，不仅仅受到公共利益的 激励，也受到其利己利益的激励。l实践表明，诸多官僚个人只是牺牲其机构的利 益而使其个人效益最大化，而不是公共利益最 大化。l要改变这种现实，必须采用“市场化”的改革取 向。2、委托代理理论(Principal Agent Theory)l私人公司中管理者(代理人)和股东(委托 人)的目标之间会经常出现偏差。l所有权和控制权的分离削弱了股东的权 力，这种情形同
4、样普遍存在于公共部门 。l现实中的政府，没有利润动机的影响， 极易出现政府对于选民的利益无动于衷 的现象，甚至还会做出某些有损于选民 利益的行为。3、治理理论l强调公共管理主体的多元化和平等性。l主张通过合作、协商、伙伴l关系等方式对公共事务进行管理。l民营化是实现善治的必然选择。4、交易成本理论l传统的政府运作过程中，由于管理人员素质底 下、办事拖拉、推委、责任缺失、效率低下等 原因使得公共部门在管理和运作中的成本居高 不下。最终导致了政府的低效或无效。l采用对外签约的形式来降低行政经费并且造成 竟争，将有可能使得交易只须付出较低的成本 。l要提高公共部门的绩效，就必须打破政府的垄 断，将公
5、共服务推向市场，引入竟争机制，运 用市场的力量降低交易成本，提高公共物品的 供给效率。5、公共服务的安排与生产理 论l集体物品可以由公共部门雇员生产，同时也可 以通过其他制度安排来予以承担。l服务安排者与服务生产者是两个不同的概念。 服务的生产者直接组织生产,提供服务。而服 务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给 生产者。l对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排 者或者提供者，政府可以决定提供何种公共服 务，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来 提供这种服务。三、公共部门民营化中政策制定的 误区1、效率优先没有兼顾公平民营化改革最致命的缺陷在于模糊了公共部门管理与私人部门管理的界限和使命
6、。 l企图运用私人部门管理的方法来解决公共部门管 理中的所有问题，结果导致了现实管理实践中诸 如民主、平等、自由、公民权、公共责任等公共 价值和公共利益的流失。 l某些公共部门事关公民最基本的人权，这类部门 的首要目标是实现社会公正，而不是追求效率。讨论l民主社会要求政府必须公平地、毫无偏 见地对待每一个公民。如果完全实行民 营化，必然使得社会对不同的顾客区别 对待，甚至抛弃没有价值的顾客。l市场可以解决效率问题，但不能解决公 平问题。所以，政府应该关心更多的事 情，而不应只关心买和卖。2.民营化承担主体的不平等性l目前我国民营化的承担主体绝大部分是利益集 团或暴富一族，使得两极分化更为严重。
7、l“在抛弃无数普通人时，将会是危险的。” 儿子才上大二，为了供儿读书，綦江石角镇白云观千秋村47岁的 父亲谢光福每天劳作18小时以上。昨天凌晨30分，谢光福实在撑不 住了，刚到家门口，突然昏倒在地，再也没有醒来。儿子谢中华怎 么也没想到，中秋月圆夜，回家看见的是父亲冰冷的尸体。l以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛 弃市场竟争原则，建立在垄断条件下的公共部 门民营化，有将国家引向“官僚垄断资本”市场 经济的危险。3、诱发腐败l民营化在改善和提高公共部门效率的同时，也 滋生了大量的腐败现象。l “转制”变成了富豪的“盛宴” （犍为县）县委书记田玉飞 富豪王德军行为： 4.6亿 4000万获利
8、： 1500万 4.05亿l民营化成为了一种两难选择：不分散所有权和 经营权不能增加竟争和绩效，而不良民营化又 会带来十分严重的后果。4、国有资产流失猛于虎l我国国有资产每天流失一个亿。l一方面是财富在少数人手中的积累，另 一方面是贫困在普通工人身上的积累。l造成社会贫富差距不合理拉大，影响社 会的稳定。l代表社会贫富分化程度的基尼系数在中 国目前已经达到0.5，这与国有资产的流 失不无关系。讨论l缺乏完善的法律制度的保证，以市场为导 向的改革将面临贪污行为合理化受到公然 支持的危机。l即便是在工业化民主国家推行以市场为导 向的改革过程中，也一样没有幸免。l民营化为公共服务带来了希望，但是也随
9、 之带来了腐败的危险，不能把其看做是一 种能包治百病的灵丹妙药。4、公共政策问题构建失误曲解民营化的本质，一些地方政府及其官 员曲解民营化的本质，把其当成缓解政府 财政压力，甩掉包袱的手段。 5、非制度力量的推进目前我国民营化的推进主要依赖于长官意志而 不是制度的力量。政府的政策不稳定，使得人 们无所适从。存在失信于人的现象。 6、忽视垄断性部门改制后对公共利益的损害民营化只能改变“主权”而不能改变“垄断”，一 旦将垄断权力交给私人部门，公共利益可能将 遭受损害。7、追求短期利益为了片面的追求“顾客满意”，使得政府往 往只关注短期的、直接的、经济的利益 ，而忽视了维系社会发展所需要的整体 的、
10、长远的、根本的利益。 8、缺乏健全的法制环境西方：制度先于改革我国：“边设计，边施工”。例如l现有的民营化政策仅仅为部门的指导意 见，缺乏法律依据；l现有的民营化政策是框架性的，对一些 关键问题缺乏明确规定，缺乏可操作性 。l现有的民营化政策对地方政府的权限缺 乏明确规定。l对改制后的民营部门如何承担公共利益 缺乏明确规定。四、公共部门民营化的实践 评价l（一）西方l在新西兰、美国、英国等国家取得了一 定的成功。l在日本，法国等国家遭到了坚决的抵制 和反对。例如l2005年8月8日，日 本国会参议院举行 全体会议，以125票 反对、108票赞成否 决了“邮政民营化相 关法案”。为挽回局 面，日
11、本首相小泉 纯一郎决定解散众 议院，于9月11日举 行大选。在法国l2005年10月6日，法国国营科西 嘉地中海海运公司员工6日拒绝 了政府提出的公司私有化新建议 ，决定将从两周前开始的罢工继 续进行下去。l法国各工会组织 2005年10月4日 联合举行了主题为“捍卫工作、公 共服务和购买力”的全国性罢工和 示威活动。l法国多数公民支持罢工，因为很 多人担心国有企业私有化政策可 能带来裁员和公共服务质量的下 降。l上世纪90年代，时任总理朱佩（二）中国l民间资本进入公用事业领域，缓解了财 政压力。l第三部门在提供教育、养老和医疗等公 共产品和服务方面的作用增大。l改制的部门问题较大。公有医疗机构和非公有医疗机构 的比较五、结论l1、缺乏丰富的制度资源时，公共部门民 营化应该缓行。l2、缺乏良好的市场环境时，公共部门民 营化应该缓行。l3、深化行政管理体制改革
