ppp模式投资城镇化的几点思路(发表)

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1、 1 / 13 从从 P PP PP P 角度角度看看投资投资新型新型城镇化城镇化 作者作者：蔡福蔡福，单位单位：中电建中电建路桥路桥集团集团有限有限公司公司，发表发表时间时间：2 20 01 15 5 年年 3 3 月月 PPP（Public Private Partnership）模式，即公共部门与私人企业合作模式，兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，其实质是在公用事业领域引入社会资本， 将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用。2014 年 3 月 16 日，国务院出台了国家新型城镇化规划（2014-2020 年） ，将新型城镇化上升到顶层设计的战略层面，截至 20

2、20 年城镇化资金需求量达 42 万亿元，而与此相配套的资金保障的专项规划迟迟未定，为此国务院、发改委、财政部等召开多轮会议讨论，PPP 模式被视为化解地方债务和解决城镇化融资的有效途径，近期有望出台相关重要文件。 一一、从、从 PPPPPP 角度看中国新型城镇化角度看中国新型城镇化 （一一）PPPPPP 模式分类模式分类和和实施实施理念理念 1 1、PPPPPP 模式分类模式分类 PPP 本身是一个非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对 PPP 的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为“试图去总结 PPP 是什么或者应该是什么几乎没有任何意

3、义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定”。 PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系， 而狭义的 PPP 可以理解2 / 13 为一系列项目融资模式的总称，它包含 BOT、BOOT、BOO、TOT、BT 等多种模式。 加拿大 PPP 国家委员会按照转移给私人部门的风险大小将广义 PPP 细分成了 12 种模式，参见表 1（表中箭头方向表示转移给私人部门的风险越来越大）： 表表 1 1 加拿大加拿大 PPPPPP 国家委员会的国家委员会的 PPPPPP 分类分类

4、模式英文全称模式英文全称 简称简称 译名译名 Operation and Maintenance Contract O&M 经营和维护 Design Build DB 设计-建设 Design Build Major Maintenance DBMM 设计-建设-主要维护 Design Build Operate (Super Turnkey) DBO 设计-建设-经营 （超级交钥匙） Lease Develop Operate LDO 租赁-开发-经营 Build Lease Operate Transfer BLOT 建设-租赁-经营-转让 Build Transfer Operate B

5、TO 建设-转让-经营 Build Own Transfer BOT 建设-拥有-转让 Build Own Operate Transfer BOOT 建设-拥有-经营-转让 Build Own Operate BOO 建设-拥有-经营 Transfer to Quasi-public Authority TQA 转移到公共权威机构 Buy Build Operate BBO 购买-建设-经营 2 2、国内国内 PPPPPP 的实施的实施理念理念 针对以上具体模式分类，PPP 在发达国家，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂、道路、铁路、地铁），也可用于很多非盈利设施的建设（如监狱、医院

6、、学校等）。 对于国内现有体制和政策而言， 虽然当前 BOT 仍然是 PPP 的有效实现模式，实施领域也暂限于高速公路、城市污水、垃圾处理等类型项目，但是，PPP 倡导的“利益共享、风险共担、全程合作”理念，可以对部分预期亏损项目予以政策优惠和运营补贴， 降低了私营部门风险，将促使社会资本更多地参与 PPP 项目。 风险转移至私人部门风险转移至私人部门3 / 13 前期规划立项审批设计施工运营维护项目公司地方政府社会资本公益性收益性双方按股比 共享收益， 共担风险政府提供一 定程度的优 惠政策图 1、PPP 模式实施框架图 （二）（二）国内国内 PPPPPP 模式模式发展发展现状现状 PPP

7、模式在中国发展较为缓慢，始于 20 世纪 90 年代，如北京鸟巢、北京地铁 4 号线和大量的地方政府的 BOT、BOOT 等项目，根据世行的统计，截止到 2012 年底，中国大约有 1000 多个 PPP 项目，总投资约 1.4 万亿。国内 PPP 项目总体上存在以下发展现状： 1 1、基础设施基础设施投资渠道单一，房地产“造城不造业”投资渠道单一，房地产“造城不造业” ，缺乏政策性，缺乏政策性引导力引导力 当前，国内的基础设施投资多采用 BOT、BT 模式，BOT 模式集中于高速公路、市政供水，污水、垃圾处理，BT 模式也集中于市政、房建、公路项目，基础设施投资渠道相对单一，而房地产商的土地

8、一二级开发模式对地方政府而言，无疑是起到了共赢效果。但是，对于房地产商“造城不造业”的各地“空城”情况看，单纯的盖楼已经不能完全打动政府的心。在政府简政放权的大势下，新型城镇化所需的庞大建设资金必然会倒逼投资者创新投资模式，第一批吃螃蟹的人，4 / 13 必将在这一轮投资热潮中成为业界的佼佼者， 甚至可能影响国家政策导向。 2 2、政府、政府过于考虑任期业过于考虑任期业绩，城市缺乏统一规划，地方资源潜力绩，城市缺乏统一规划，地方资源潜力未挖掘，产业布局不理想未挖掘，产业布局不理想 在市场经济和城市化进程的大背景下，国内各级政府盛行“城市经营理念”，将城市当作普通的企业来经营，产生的现象是政府行

9、政审批权限过于集中、市场准入门槛过高、行政性垄断过多等，以经营企业的盈利情况决策城市发展，严重制约了经济发展活力。另外，部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本，同时也给城镇化留下了巨大的投资空间。如要推广 PPP 机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要，政府要完成从“经营者”到“监督者”角色转换。 （三）（三）国内国内 PPPPPP 模式模式发展方向发展方向 1 1、国家顶层国家顶层力量力量助推助推 PPPPPP 2014 年 4 月 23 日，李克

10、强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，首批推出 80个 PPP 项目，面向社会公开招标。 5 / 13 5 月 3 日，由全国人大法工委委托发改委牵头制定的特许经营法 （征求意见稿） ， 已转发至财政部、 住建部等相关部委征求意见，预计年内上报国务院，准备在全国人大立法。 5 月 26 日，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，财政部党组成员、副部长王保安担任领导小组组长。 2 2、PPPPPP 的土壤的土壤特许经营法特许经营法 由上可看出中央为推动 PPP 模式动作频频，急切心理不言而喻，新一轮的投资热潮已经势不可挡，却“只欠东风”

11、，这个“东风”就是“特许经营法”。据了解，能够被列入特许经营序列的，或许只有BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-经营-转让）和 SPV（特殊目的机构）三种模式。 在适用范围上，特许经营法将做出了较大放宽，采用“正面清单”的方式列出了允许进行特许经营的 24 个行业和 10 个公共服务领域： 24 个行业包含：煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、水域流域、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。 10 个公共服务领域包括： 廉租房、 公租房和经济适用房的建设，以及科技、教育

12、、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等。 6 / 13 3 3、特许经营法政策解读与特许经营法政策解读与 PPPPPP 发展方向发展方向 经对特许经营法有限的资料研究， 总结未来 PPP 模式发展的主流方向与特征有以下三点： （1 1）BTBT/ /BOOBOO 模式模式或或取缔，取缔，投资规范投资规范迎热潮迎热潮 BT 模式主要是通过分期回购的方式，以缓解地方政府的财政资金压力，没有运营概念，本质上并未解除政府的负债包袱，而 BOO 模式（建设-拥有-运营）的运营没有期限，没有转让给政府，重点是看中间的“O”（拥有）是国企还是民企，否则将可能造成国有资产流失。 以上两种模式可能不列入特许经营法

13、，在没有法律保护下，BT模式将渐渐退出历史舞台， 而地方政府在法律框架下也将不断完善制度建设， 转变政府职能角色， 规范投资操作程序， 投资风险趋于可控，新一轮的投资热潮即将席卷全国。 （2 2）资产证券化资产证券化成新宠，成新宠，股权收购白热化股权收购白热化 SPV 模式是政府与私人部门组成特殊目的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。 该模式实际是近两年热议的资产证券化业务，随着我国金融制度的国际化，开展资产证券化业务的需求越来越大，其中不乏国外的大量资金，虽已对公司法、 合伙企业法、 破产法修订，但仍尚存法律制度障碍，而特许

14、经营法将为其完成这一历史使命。 7 / 13 对于 TOT 模式，当前地方政府面对沉重的负债压力下，渐渐降低姿态迎合市场， 通过 TOT 的转让优质资产经营权的方式吸引社会资金投资，盘活城市存量资产，实际操作中并非完全是企业的收购形式，也会有 SPV 模式下资产证券化的社会资金收购。 因此，预计未来投资将呈现白热化，而优质的投资项目最大的竞争对手将是证券公司，建议与大型证券公司形成长期战略合作。 （3 3）支持支持开发开发“片状片状”PPPPPP，助推城镇一体化，助推城镇一体化 特许经营的 24 个行业中列入土地整治、城市园林和工业园区等三个行业， 这意味着特许经营从污水处理、 垃圾处理等 “

15、点状” 项目，以及自来水、高速公路、地铁等“线状”项目，延伸到城镇化的“片状”项目。对于片状项目，投资企业可以通过土地整治获得大规模土地，进而联动土地二级开发，配套经营供水供气供热、垃圾处理、电力、 通信等 PPP 项目， 获取高额利润， 更有可能在特许经营权框架下，代替政府经营管理城市，政府转换角色为监督者。 根据新型城镇化的规划要求， 新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面。因此，未来地方政府将更重视产业支撑，投资人的产业资源和城镇规划方案将是 PPP 项目成功与否的关键。 二二、城镇化、城镇化 PPPPPP 模式案例模式案例

16、 （一）复星集团（一）复星集团蜂巢产品蜂巢产品 复星集团成立于 1992 年，2013 年末净资产 613.00 亿元，总资8 / 13 产 1831.24 亿元。根据资料分析，复星历年通过资本运作协助多家公司上市，现投资股权的上市公司有 42 家，横跨多个行业。多元化经营模式历来在企业中颇有争议，针对于复星多元化的产业资源，其看到多元化在城镇化下的突破口，复星提出“产城融合、蜂巢城市”战略，并于 2013 年下半年成立复星地产规划研究院，规划设计出健康蜂巢、金融蜂巢、文旅蜂巢、物贸蜂巢等一系列蜂巢城市（社区）产品,比如： “健康蜂巢”，在医药健康领域，复星既有高端医疗服务的领先企业和睦家，也有养老养生的星堡社区；既有全国领先的零售药房网络金象大药房、复美大药房和国大药房，也有全球领先的激光美容器械公司源于以色列的 Alma Lasers； “文旅蜂巢”，在文化产业领域，复星投资了一批创新性的公司，如分众传媒、 博