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1、1 引言构建和谐社会是当今时代的主题，构建和谐社会必须首先解决“三农”问题，而农民工问题是“三农”问题的重要内容之一。农民工权益长期得不到保护，维权行动越来越普遍，一方面，由于个体维权的各种力量过于弱小，引发了各种极端维权现象（如暴力事件、在公共场所自杀事件）的发生，给劳资关系、经济发展和社会稳定带来了负面冲击。另一方面，随着市民社会的权利意识越来越强，政府政策与公众舆论环境的不断好转，农民工自发组织的或社会精英组织起来的或境外 NGO （非政府组织）在某些城市设立的分支机构等民间组织不断发展壮大，它们在维护农民工的权益方面发挥着越来越重要的作用。许多农民工在权益受损时，开始寻求“组织”帮助。
2、对于不断出现的各种农民工民间组织，政府开始趋向“绿灯”放行。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力” 。广东省是农民工最集中的地方。根据广东省总工会的统计数据，目前广东全省共有 2200万农民工，约占全国的五分之一，绝大部分集中在珠三角，是全国吸纳农民工最多的省份。同时，珠三角农民工大多从事五金、建筑、纺织等行业，其权益受损的情况非常严重，公共权力保护不力。农民工为了维护合法权益，不得已选择了自行成立民间组织。目前，仅在珠三角就有50 余家这样的组织。由于农民工民间组织脱离了全国总工会系统和相
3、关法治轨道，有些民间组织变得愈来愈“另类”，甚至可能成了社会潜在的不稳定因素，绝大多数可以在政府的疏导下逐渐规范，在法治导引下在社会发展中起积极作用。因此，本论文以珠三角这一典型地区的农民工民间组织为研究对象，研究它们的基本功能、发展状况、制度环境以及如何将其导入法治轨道具有重要的理论意义和现实意义。1 农民工民间组织及其功能1.1 农民工民间组织的内涵与特征上世纪 90 年代中期，虽然某些地方政府仍将规范、限制农民工的流动作为主要的政策导向，但是一些国际组织（如福特基金会）以及国内一些研究及政策人岳经纶，屈恒 . 非政府组织与农民工权益的维护J.中山大学学报 ( 社会科学版 ) ，2007(
4、3) ）2 员却开始关注与帮助农民工。同时，农民工群体自身也在利用各种社会资源来降低外出的风险，自助互助，保护自己的权益。这内外两种力量推动了农民工民间组织的出现与发展。农民工民间组织是指在中国大陆出现的直接并主要为农民工及其家庭提供服务的民间公益性组织。从定义上来看，这类组织有四个特点：（1）民间性，或说社会性。这类组织以民间的形式出现，它不代表政府或国家的立场；不是由政府主持成立的，而是民间社会的自发行为。但是，社会性较强的基层政权（如农村的村庄与城市的社区）推动成立的也属于这一范围；另外，这类组织虽然不包括与政府联系紧密的“工青妇”等群团组织，但包括由这类组织利用政府以外的资源推动成立的
5、组织。（ 2）公益性。这类组织不是营利组织，而是非营利的服务组织，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；（ 3）直接性。是以农民工作为其会员并以维护农民工的合法权益作为其基本职能的，直接为农民工提供培训、咨询、维权、娱乐等服务，不包括间接服务于农民工的组织，如一些研究机构、政策倡导组织等。（4）针对性。这类组织主要针对农民工及其家庭开展业务活动，不包括在部分工作涉及到这类群体的组织。（5）开放性。是指所有的农民工都可以自动成为农民工协会的会员，并不需要进行登记。农民工民间组织的这些特征，使得它们明显地区别于政府机关和企业组织，也区别于其他民间组织。1.
6、2 农民工民间组织的分类根据上文对民间组织的分类，农民工民间组织主要分为社会团体、民营非企业组织。根据社会团体登记管理条例，社会团体指是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿， 按照其章程开展活动的非营利性社会组织，它们大多以“协会”、“联谊会”等名称命名。根据民办非企业单位登记管理暂行条例，民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。由于存在下文所述制度环境制约，绝大多数农民工民间组织是采取工商登记而非在民政部门登记注册，从实质来讲，它应属于社会团体，但形式上看，则属于民办非企业单位。占少华，韩嘉玲. 中国的农民工
7、非政府组织 EB /OL . 中国社会学网， http ： www. sociology. Cass. cn. ）由于目前还没有出现专门为农民工提供服务的基金会（或慈善会），所以农民工民间组织应归为两类。3 除了上述分类外，我们还可以对其进行如下分类。比如按形成方式分，可分为自发型与外生型两类。前者由农民工群体自身产生，同时又服务于农民工的民间组织。番禺打工族文书处理服务部、农友之家文化发展中心等都属于这一类型；后者由关注农民生存及权益状况的机构或社会人士成立的服务于农民工的组织，如“南山区女职工服务中心”、“打工妹之家”等都属于这样的组织。但在发展过程，自发型积极地寻求外部援助而外生型也吸收
8、农民工为志愿者或会员来进行自我服务。又如按服务内容可分为维权型、培训型、文娱型。维权型主要帮助农民工维护他们在雇佣关系中的合法权益（如拖欠工资、工伤赔偿、性骚扰和人身伤害等），采取的方式有协商谈判、法律诉讼、新闻报道等，番禺打工族文书处理服务部属于这一类。培训型组织主要通过培训、讲座、咨询、散发宣传册等形式来对农民工进行技能、法律知识、健康知识、求职技巧、城市生活常识等方面的教育与培训，“南山区女职工服务中心”归为这一类型。文娱型组织指定期开展文娱交流活动，如通过举办晚会、演奏会、集会、参观等活动来满足农民工休闲及社会交往的需要。“农友之家文化发展中心”是属这种类型。1.3 农民工民间组织的功
9、能1.3.1 化解劳资纠纷，维护农民工合法权益农民工合法权益遭受严重的侵害，国务院关于解决农民工问题的若干意见将其表现概括为：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。当权益受到侵害时，农民工劳动关系中的弱者，面对强势的用人单位，不可能与用人单位就合同条款、工资报酬、劳动保护、福利保险等问题展开平等对话。另一方面，农民工通过法律手段维权的成本高、收益小。根据调查和计算，为了索要不足1000 元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费；花费时间至
10、少11-21天，折合误工损失550-1050 元；国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是 1950-3750 元。综合成本在3420元-5720 元之间。如果提供法律援助，我国 2004 年以来东南沿海地区出现大规模的“民工荒”，这一方面是因为取消农业税和农村的其他改革让 农民通过种地能够获得收入，另一方面恰恰说明了我国大量企业忽视保护民工劳动权益已经到了很严重的地 步。由于劳动力供应充足，农民工的合法权益长期受到忽视，沿海城市企业拖欠工资、超时劳动资过低，劳动条件恶劣等是众所周知的事实。4 则成本最少要在5000元，最高将超过 9000元。虽然不是每个案件都要走完全部程序，但这只
11、是最保守的计算，还没有计算农民工不得不多次往返家乡和打工城市之间的住宿、吃饭、交通等费用。如果通过法律途径解决，其中所产生的仲裁费、诉讼费和律师费，是收入较低的农民工无力承担的。农民工通过单个力量难以实现权利救济，而农民工民间组织给农民工带来希望。它们以提供智力或财力上的帮助来支持农民工提起仲裁或诉讼，或者直接以代理人的身份参加旨在维护农民工个人权益的法律诉讼。民事诉讼法第15条规定，社会团体可以支持个人就其受到的民事损害向人民法院提起诉讼。在这种情况下，农民工民间组织可以代理人身份参与整个仲裁或诉讼，利用其丰富的经验和广泛社会影响，从而增加农民工胜诉的机会。1.3.2 反映农民工群体诉求市场
12、经济不仅带来了生产方式和生活方式的变革和传统文化现代性的转向，也使得传统的等级身份、阶级信念和血缘纽带等发生瓦解。因此现在已经很难再按照传统方式的阶级版块来对社会成员进行简单的划分和归属，而是形成了多元化、自主化、个性化、世俗化的“社会公众”。农民工无法参与城市的政治生活，没有能力维护自身权益，成为城市社会中的 “沉默阶层” 。在城市的政治生活中，农民工不能参政议政，他们没有选举权，没有自己的利益代表，这使他们的利益诉求既没有利益代言人，也没有直接的表达渠道，成为被动的“无政治群体”。农民工作为城市的“边缘人”，长期游离于社会的政治表达之外。农民工在政治生活中的失语，是制度因素造成的对农民工权
13、益的侵害，无法通过农民工自身对制度变革的参与而使侵害根除。因此，农民工需要建立能够反映自己的利益的民间组织来维护自身利益。农民工民间组织的自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性的特点决定了其可以发挥自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的作用从而形成良好的民间秩序。佟丽华 . 中国农民工维权成本调查报告EB/OL. 中国律师， http:/ 尽管有民事诉讼法第15 条规定，但农民工民间组织代理诉讼还缺乏实践的认同。比如，2007 年 1 月 9 日，深圳市公安、司法、劳动、地税、工商、城管等八个部门联手，打击“黑律师”。黄庆南的打工者中心 也被列为“黑律师窝点”。（龙志. 黄庆南被砍事件：劳工
14、自救的艰难时刻N. 南方都市报， 2007-12-16 ）马长山 .NGO的民间治理与转型时期的法治秩序. 法学研究 J ，2005（4）朱雪芹、胡小燕、黑新雯、康厚明当选为第十一届全国人民代表大会的农民工代表，或许具有里程碑式的意 义，因为他们是人口1/10 以上的这个庞大社会群体的代表。2008 年 3 月 5 日，他们肩负农民工的重托，在全国最高权力机构中行使自己神圣的代表权。5 在当前改革和发展的全局与局部利益的博弈中，发展农民工民间组织，有助于提高社会的自我管理能力，更好地推进公共治理社会化。同时，农民工民间组织还可以作为一条重要的纽带，在农民工群体与社会各界以及社会公众之间加强沟通
15、和相互了解，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。农民工民间组织在日常工作中，能够深入了解农民工的需求，能将来自民间单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求。换句话说，农民工民间组织在国家与分散的农民工之间形成了一个中介力量，一方面，它能够代表农民工群体的利益下情上达；另一方面也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达，还能进行不同群体的利益协调和对话。这样一来，农民工民间组织起到政府和农民工矛盾缓冲带的作用，为他们的利益表达提供了多种渠道与合法性的表达方式。事实表明，农民工民间组织正是通过其各种活动如学术讨论、参政以政、民主监督、护法维权等活动，既有效抵制恶性竞争、宗族主义、非理
16、性的大众行为和过激行为等，推进农民工维权走向理性化并与国家法秩序相协调，又能使得国家能够与直接多元明确的代表性利益进行沟通对话，进行科学民主决策。它们疏导和缓解社会分化和变革所带来的冲突和压力，起到了减震器和安全阀的作用。1.3.3 提供公共服务，促进政府职能转变在现代多元社会中，民间组织是与政府、企业并列的三大社会支柱之一。民间组织对于现代社会来说，是独立于政府和企业之外的社会力量，具有不可替代的作用。我国政府正在由管理型向服务型转变，逐步把一些社会管理职能交给社会中介组织，发挥民间社会组织的作用。政府职能转变或政府转型是指从重塑国家与社会权力的关系的角度实现政府逐渐放权于社会，强化社会权力与自治权力，以形成政府与社会的二元管理格局，从而实现“善治”，其目标是要建设一个有限政府。建设一个有限政府，政府必须进行机构改革以加速政府职能的转变，通过政企、政事、政社分开，以实现“小政府，大社会”，在这一过程中，需要建立一些
