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1、!“#$ 年第 % 期总第 !% 期吕炜内容提要：社会公平问题是与一定的发展阶段、 社会制度和发展战略相联系的， 但总体的趋势体现为越来越以公平的经济增长和协调发展为目标。公共支出作为政策手段的意义在于既直接提供均等化的公共产品与服务， 又对公平的结果进行主动的调控和影响。本文通过以上内容的分析， 试图对不同发展背景和体制背景下公平与公共支出的关系进行归纳，并对发展与转轨过程中中国公共支出的公平性进行评价。关键词：社会公平公共支出发展阶段社会制度公平增长与公共支出的政策安排#“#“ 年党的十六大报告提出坚持以人为本， 树立全面、 协调、 可持续的发展观， 系统阐述 了 “统筹城乡发展、 统筹区
2、域发展、 统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、 统筹国内发展和对外开放” 的新目标。同年世界银行报告关于中国的国情咨文指出： “大范围的贫困人口减少是中国 ! 下降到 !77“ 年的 :“; ， 但绝对贫困人口数却 有所上升， 而且随着贫富差距扩大呈现出继续上升的态势。种意义上的公平， 劳动者的积极性就能充分发挥出来， 经济活动就有效率。两者之间对立的观点使得在对公平与效率的认识上出现了 “鱼和熊掌不可兼得” 的结论： 一方面， 交换规则公平尽管能够提高效率， 却出现财产占有和收入分配上的不平等； 另一方面， 财产占有和收入分配上的公平尽管是人类追求的理想目标， 但由于缺乏财产和收入激励
3、， 经济效率又难以提高。二、 发展战略、 社会公平与公共支出安排社会公平是一种稀缺的公共产品， 无法通过市场实现， 需要由政府来提供； 同时， 社会公平也是一种政策目标， 政府通过一系列的政策来体现其对公平的理解。无论是公共产品的提供，还是作为政策目标， 都离不来政府的各项政策， 如产业政策、 地区政策、 财政政策等。这些政策的实施都需要政府资金的支持，因此各项政策的目标与取向又必然要在政府公共支出中安排上体现出来。一方面， 体现着社会公平的各项人类社会发展指标的实现都需要政府提供资金，如教育、 健康， 另一方面， 用于社会公平的公共支出反映着政府的政策选择。 政府一旦决定供应哪些产品和服务、
4、 生产多少、 产品质量如何， 公共支出就代表着执行这些政策的成本。公共支出对于公平的意义主要来源于其使用的方式。尽管公共支出并不能解决所有的问题， 但在某些方面起着作用 .)4? :9A!。B.3)2C（!7“:） 认为， 公共支出的责任并不仅仅在于社会服务， 他将国家理解为 “将所有资源集中加以使用的容器 （0*/） ” 。这一 “容器” 可以为需要它的人们所使用， 而无论他们的社会环境是怎样的。 公共支出对于社会公平的影响是多方面， 财政通过税收调节收入分配其目的是为实现结果的公平； 公共支出为每个人提供平等的受教育机会和医疗保健是为了实现起点上的公平，同时也是为实现最终的结果公平创造必要
5、的条件； 确定透明和公式化的转移支付制度则体现了规则上的公平。这些政策、 支出项目和支出规则的安排都与社会公平的实现密切相关。 公共支出影响社会公平的最为重要的内容包括： （!） 对于低于最低收入水平的社会成员进行收入补贴； 这一政策在 !7D 年代之后被发达国家广泛应用；（:） 在教育和医疗保健方面的支出， 即在 EFG（国家健康体系） 和教育体系中具有越来越大的影响力；（9） 针对地区性差距而进行的转移支付；（H） 支援农村生产支出和各项农业事业费用等。第二次世界大战以来， 各国的经济社会发展主要经历了两个时期， 并围绕发展的重心先后形成了各种不同的发展观， 一方面反映了当时社会的历史背景
6、， 另一方面也反映了人们当时的发展观念。 以经济增长为核心的传统发展战略在战后的二三十年中居于重要地位， 当时新兴的独立国家普遍面临着如何振兴本国经济， 真正走上独立自主的发展道路的问题。 这一时期发展战略的共同特点是强调工业化， 把经济看作是社会发展的核心问题， 以国民生产总值或国民收入的增长作为考核目标。 对于社会发展则采取忽视的态度， 特别是社会公平方面。 这一观念的潜在逻辑是：IEJ K ILJ 或国民收入会自动地改善人民的生活水平，从而最终消除贫困现象；经济发展有助于社会的稳定和社会的民主化； 经济发展将提高平均收入水平， 实现社会的其他目标。 社会发展被简单地看作包含于经济增长中或
7、随着经济增长而自动完成。 随着这一战略的实施， 虽然大多数国家的经济有所增长， 达到了联合国制定的增长目标， 但大多数人民的生活水平并未相应得到改善， 相反却有更多的人生活在贫困线以下“。!“#$% 年第 87:6 #$%$2 系数， 该系数是根据世界银行用来衡量居民 收入不平衡程度的指标? 包括基尼系数和各 ! , 人口组别的收入份额。 资料来源： A;B6C D) #;EF:;7GH ;88CF DB， KCG7B;G789 GH6 $86=;E7GJ LM ILC6HLE7:6? TU$S VL:W789 S;Q6: %L) *。() !- (+) ! (+) ,* (!) 00 (*)
8、 0“ () *0 (/) , *,) +/ *,) !“ (,) ! () *+ (,) !+ (/) +. (/) !( (.) (0 *-) .0 *-) (* *+) ( (!) *- (!) ,! (*) !*从同一时期转轨国家情况看!， 5X 国家的收入差距 （基尼） 平均由 !+-“!+0 年的 0) *(上升到 !+(!+/ 年的 0) *+， !+.!+- 年达到 0) (； $5 国家的收入差距（基尼） 平均由!+-“!+0 年的 0) *- 上升到 !+(!+/ 年的 0) (.， 并在 !+.!+- 年达到了 0) /.。 从转轨 国家的改革过程来看，收入差距不断扩大是
9、与整个经济体制改革的思路与政策导向密切相关的。 在转轨之前， 计划经济体制下的平均主义使得这些国家在改革之前处于低效率下的平均主义状态。 转轨初期， 在 “华盛顿共识Y的一揽子计划下， 政府迅速退出经济领域的同时， 也造成了财政汲取能力的大幅度下降， 使得财政支出规模在转轨初期急剧下降。 在平衡财政收支的理念下， 财政支出的下降使得一些与实现社会公平有着密切关系的公共支出， 如教育、 健康和社会保障等， 或是出现了绝对数上的减少， 或是出现了相对比重的下降， 在一定程度加剧了收入分配的差距。在教育上， 尽管各国都在尽力维持教育投入的水平， 但各国紧张的财力面前， 几乎都采取了削减教育服务成本的
10、做法1ZC;8和泰指数?的变动）注：（） -./. AB6CC.1.6/DE不平等程度度量指标。其值在 $ 和 ! 之间， $ 表示绝对平均， ! 表示绝对不平等。 （?） 256.7 3/8.16E不平等程度度量指标， 其值在 $ 和 F/（/）（/ 为收入组别数） ， 其值越大， 不平等程度越高。 （1） 来源于 () * +, 数据库。 () 数据库 （6./.G6H /8 )IJ.H6 D?06） 是在世界银行的支持下完成的。 +, 数据库 （+K+ L ,3MN D?06） 是对 () 数据库的扩展。（8） 来源于 +234 数据库。 +234 是 256 +/.O6H0.DP BC
11、 26Q0 LRJ0D./ 3/6IJ7.DP 4HBS61D。 资料来源：N.15H8 TB57 /8 T6O./ UV NBJHW6X“,5D .0 /6Y ?BJD -7B?7.ZD.B/= 37.1D.B/ CBH 3/1B6 3/ 6IJ7.DP ./ 6O67B./G ABJ/DH.60”X UMA L 3MR * UMA L R3MX #$。发达国家相比， 一些转轨国家的教育投入在同样的产出水平上处于较高的位置， 但一部分 A3)国家在学前教育、基础教育和高等教育的入学率上都出现了较为严重的下滑（,BH78 /WX#$） 。 转轨国家的健康支出随着各国收入水平的下降同样也出现了下
12、降的情况。 预算内的健 康支出占 -4 的比重在转轨的十年间都出现了明显的波动。到 !99“ 年转轨国家健康支出占-4 的比重才重新超过了转轨初期的水平。在社会保障方面， 转轨初期出现的收入下降、 贫困 率的上升以及失业人口的增加， 进一步加剧了社会的收入差距， 过去计划体制下建立的社会保障机制在市场经济中又难以发挥作用!。在财力有限的情况下，这一部分的支出也往往被削减。如 !99% 年格鲁吉亚的社会保障支出仅占 -4 的 $_ “。三、 公共教育支出与社会公平公共教育支出是一种以平等的资助来寻求缩小人们生产水平差距的重要方式，用于教育的支出安排本身体现着公平的内涵，同时教育公平的结果又对整个
13、社会公平产生直接和深刻的影响。 实现社会公平是一个复杂的社会发展过程， 其中通过提高受教育人口， 增加对教育， 特别是基础教育的公共投入， 对贫困地区、 女童的专项投入等是消除贫困、 减少贫穷人数的重要手段。政府应提供一个什么样的教育体系才能实现受教育的平等或公平，一直是倍受关注的问!具体论述参见世界银行 （#$） 对转轨国家社会保障机制与目标的评价。“ #$ 年， 养老金的支出比重水平最高的为瑞士， 约占 -4 的 !# ， 转轨国家则平均为 ; 左右。!“经济社会体制比较 （双月刊）题。 #$% !， ; $%=D=%$ =$H= ; IJK ; L%MB$- ; .174 D=N4!“!
14、“# 年第 $ 期总第 %$ 期! ?“尽管这一比例并没有义务教育立法国家范围增加得多，但从国家的构成成分，如发达国家、发展中国家等，结合表!? $ 中的立法范围看， 这一比例所反映出的增长也是十分明显的。因为， 在权重比例中加入了越来越多的发展中国家， 而这 些发展中国家在没有计入之前， 往往是没有实行义务教育立法。地区%A$ %“? “ （）B? C#$D B!? B CD B? B C%D %“? “ C$D %“? “ C!D A? $ C%$AD%$ B? % （#）A? E C#AD BE? $ C#D A“? “ C!“D %“? “ C!%D %“? “ C!$D %? % C
15、%A!D!“ %“? “ （#）A? E C#AD B? # C#D A$? “ C!“D !? C!ED %“ C!BD %? “ C%AD表 #F 义务教育的范围 （%E$!“） %B$ %“? “ （!E）E$? % C#D EE? B C!BD BB? A C%AD %“? “ C$D %“? “ C!D A“? C%#!D%E$ %“ （!）$#? ! C!#D B%? # C!%D B%? # C%#D %“ C$D %“ C!%D A“? # C%“BD拉丁美洲 G 加勒地撒哈拉非洲亚洲 G 太平洋中东 G 北非中欧 G 前苏联北美 G 西欧世界注：%? 以上统计按地区划分，上面
16、的数字表明在这一地区通过义务教育立法的国家占这一地区 国家数的比例。括号内的数字表明通过立法的国家数。!? 国家以政治上独立为计算依据。 资料来源： H;53I17 C!“!D， 65 35P USN7T35， %B） 。相反， 在发展中国家由于收入分配的不平等使 得最贫困，也就是最需要资金支持的人们在获得公共教育资源时仍然受到了不公平的对待。/83PN7;65（!“） 的研究指出： 人们往往认为由公共部门提供教育可以惠及全社会， 并且是公平!“经济社会体制比较 （双月刊）!阿瑟奥肯，平等与效率 重大的抉择 ， 北京： 华夏出版社， “# 年第 ! 版， 第 ! 页。的， 但事实却并非如此。 政治、 社会的压力往往导致支出向富人的倾斜。 由收入的极端不平
