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1、中国环境科学学会学术年会论文集?以为 城市郊区农民宅基地置换模式思考李岩李国庆河北农业大学河北保定! #! !#摘要在城市郊区的新农村建设过程中,农民宅基地置换已经成为很多地区促进市郊农村居民点从分散走向集中、引导农民从农村走向城镇的重要举措,笔者在对我国常见的几种宅基地置换模式进行分析的基础上,对于现有模式下存在的问题进行了系统的探讨和思考。关健词郊区城市化宅基地土地置换一、城市郊区发展中宅基地里换的意义改革开放以来我国的城市化、工业化进程迅速发展,城市化率从# 年的# %&发展到了?以抖年的( #&%,比如上海?侧又年的城市化率已经达到% !&)#,按照美国著名经济地理学家诺瑟姆的城市化发
2、展模型观点,目前江浙沪地区的城市已经处于城市化发展的后期阶段,以第三产业为主导,工业化进程已主要集中在城市郊区。在郊区产业布局进行大力调整的基础上,探讨如何建立适应城市化进程的农民宅基地置换机制,己成为促进市郊农村居民点从分散走向集中、引导农民从农村走向城镇 的关键之一。同时,如何通过农民的居住方式的改变,引导其改变原有的生存方式和生活方式,并参与享受现代都市文明,成为郊区城市化过程中非常重要的组成部分。宅基地置换是指农民居住地空间的转换。从有利于推进郊区城镇化以及土地集约使用的角度考虑,在城市化进程中推进农村建房集聚,改善农村居民生存生活环境,建设新农村,推进城乡一体化,同时促进土地资源优化
3、配置,集约用地的重要措施。我国的宅基地置换工作是在城乡统筹、城乡互动发展的背景下展开的。以城带乡、城乡统筹发展,目前我国农村的宅基地置换工作基本上是在城市发展的推动力下进行的,属于以城带乡的典型运作形式+农村宅基地置换工作,促进农村城市化的进行,也为城市发展提供了建设用地和劳动力等等,较好的推动了城乡统筹的发展。通过对宅基地置换模式各方面内容的梳理,文章提出了明确的市场主导、政府监控置换模式,并且对现有的模式雏形进行了改进展望,提出了在现有管理基础框架下,经济模块、参与者关系以及相关政策的制定三个部分,对未来城市郊区宅基地置换工程有一定的借鉴意义。二、常见的城郊宅基地置换模式及存在的问题现在世
4、界上宅基地制度主要有三种,宅基地国有、宅基地私有,以及如我们国家的宅基地集体所有、农民使用的特色制度,正如以前我国各界关于我国农村土地制度的讨论,理论界主要有三种主要的观点,第一种观点为农村土地 国有化+第二种观点是农村土地私有化+第三种是坚持和完善农村集体土地所有制。由于宅基地属于农村土地的一部分,因此这三种观点其实也代表了关于宅基地产权的三种观点,同时也会形成三种宅基地置换模式。首先是政府主导模式,该模式主要 由农村土地国有化而来,因而会有宅基地置换工程的政府主导模式,倡导这种政府主导模式的论点主要是对国家在土地宏观调控方面的能力以及公有制优越性的笃信。其次是完全市场主导模式,该模式是由宅
5、基地私有化而演变而来的,将宅基地私有化后,农民完全拥有宅基地的产权,包括所有权和使用权,那么农民自然获得了宅基地置换的自主权,交易价格让其满意,农民就参与宅基地置换,如果交易价格不能让其满意,那么置换就不进行。第五章社会主义新农村建设此外是市场主导、政府监控模式,该模式是由宅基地集体所有演变的置换模式。通过另外两种置换模式的分析,在目前我国经济体制下,虽然政府倡导市场经济以市场为主导,但是农民自身文化水平等因素的影响市场化程度和能力都还较低,并且在我国法律体制下农村土地所有权和使用权分离,土地集体所有,农民拥有宅基地的使用权的情况下,无疑这是最符合我国实际国情的置换模式。值得注意的是,目前正在
6、开展的宅基地置换工程中许多试点工程运用的置换模式类似或接近该模式。集体土地资源不能充分地进行市场配置,不是因为其不是国有的属性,而是因为国家将其与国有土地市场进行了人为的分割,限制了其自由流转市场配置的秉赋。因此,消除集体土地市场配置的障碍,是要统一土地市场制度,建立集体土地和国有土地“两种产权、一个市场”。宅基地置换应是一个由农民和集体组织主导下的自然的、历史的、市场的过程,而不是或主要不是政府强制推行的过程。目前的城郊农民宅基地置换模式下存在一定的问题,? 宅基地置换工作行政力量过强。目前,各城市郊区宅基地置换工作主要是政府推动,以行政力量为保证。因此,宅基地置换过程中缺乏市场主体的竞争,
7、也没有其他社会机构的参与,农民利益难以得到有效表达。? 置换方案缺乏灵活性,许多问题都是采取“一刀切”的办法解决。比如对宅基地的补偿,只依据建筑面积而不考虑房屋结构和成新率,因此,刚新建的房屋就被置换的农户觉得不公平。?) 宅基地置换后生活得不到保障。以石家庄为例,参加镇保的人,达到退休年龄可领到) !元.月的退休金,未到退休年龄而又没工作的两年内可领? !元.月生活补贴。但是,一般而言,农民要找到稳定的工作很难,所以普遍担心住进中心村后,由于物业管理费、煤气费、生活费的增加,生活质量将达不到原有水平。?( 宅基地拆除造成不少浪费。尽管大部分农民住房建于上世纪 !年代,但也有不少房子结构较好、
8、装修比较完善,宅基地置换方案却没有考虑原有住房的重新利用问题,不论新旧好坏一律拆除。这不但是巨大的浪费,也对生态环境造成损害。?/ 信息沟通不畅。已拆迁的农民只知道 自己房子拆了补多少、购房交多少,对原宅基地的处置、承包土地的流向、集体经济组织的经营、集体财产的分配等问题却知之甚少,其他利益更是基本虚化。总体而言,中心村的建设方案也得到了大多数农民的肯定。但是,由于政策指 向不明确,宅基地置换的 目的变成了“节约利用土地”,而不是“改善农民生活”。这就导致了宅基地置换过程中对农民的意愿、农民的情 感、农民的利益考虑不够,农民不能从宅基地置换中真正得到实惠。三、关于城郊宅基地里换模式的思考#&在
9、目前管理基础框架下,宅基地置换工程涉及到的方面, 宅基地的所有权归集体所有+? 宅基地的使用权归农民所有+) 根据 物权法、土地管理法的规定,宅基地置换工程开展后的集中宅基地和农地在保证国家相关耕地等指标前提下,可以根据公共利益和基础设施要求转化为集体建设用地+( 部分法规,如国务院关于深化改革严格土地管理的决定和?广东省集体建设用地使用权流转管理办法进一步明确了集体建设用地可以出让、出租、转让、转租和抵押,十分明确地肯定了集体土地可以进人二级市场。 #?中国环境科学学会学术年会论文集? ? 0为 ?&在开展宅基地置换工程前必须要进行宅基地置换的成本收益分析,否则宅基地置换工程不具备开展基础,
10、 从农民参与者角度,农民参与宅基地置换工程必须要有明显的经济收益,其置换收人必须超过其失地成本?包括原本农地收人、购买新住宅成本等 +? 从宅基地置换工程主导方角度,集中后的宅基地和农地通过流转出租为工商业用地的级差地租收人,以及通过招商引资获得的税收收人必须大于其开展工程的成本,如基础设施建设,农民置换补偿等+) 置换模式必须有利于提高工程各参与方的经济收益,根本上必须提高级差地租以及与其相关的收人+)&在开展宅基地置换工程中,各参与方的关系, 作为宅基地所有者,村集体必定起主导作用+? 农民作为宅基地使用者,是宅基地置换工程的主要参与者+) 政府作为国家管理职能行使者,起监控作用+( 对于
11、宅基地置换工程的收益应该根据“谁投人,谁收益”的原则,对于宅基地的所有者、使用者应该得到权益性收人,政府作为基础设施投人方和监控方也应该得到收益+/ 宅基地和农地对于农民有着“社会保障”功能,以及农民可以永久使用宅基地,因此宅基地置换工程中,对于农民的补偿需要保障土地的“社会保障”功能得到体现,并且使用权的永久性也必须得到体现+1 宅基地置换是要将农民原本对宅基地的使用权置换为用置换补偿以安置价购买集 中居住小区的房产权+ 由于宅基地的产权不清,导致在进行工程收益分配时产生了负的外部性 问题,需要重点解决以提高百姓参与宅基地置换工程的满意度+通过实证研究发现,其中“统一的补偿标准”和“合理充分
12、的补偿”是关系到外部性问题以及工程满意度问题的重要因素,相关政策措施应该重点解决这些因素。、&通过在我们目前具体国情下可能采用的不同置换模式比较,可以发现,政府主导模式和完全市场模式,虽然各自都有一定的优点,比如政府主导模式在宏观调控和发挥土地规模优势方面的有点,完全市场模式在解决外部性问题方面都有显而易见的优势,但是各自都有十分明显的缺点,对于政府主导模式, 宅基地置换工程区别于国家征收集体土地类工程,因此国家在宅基地置换工程中没有明确的法律地位+? 并不一定要宅基地国有化才能进行宏观调控和发挥规模效益,在资本主义 国家土地私有制下也可以进行有效的宏观调控和规模经营+) 政府主导模式下,宅基
13、地置换工程必然会面对与政府征地工程一样 的困境,外部性问题突出等。对于完全市场模式, 宅基地私有化是否能够适合中国国情,是很大的疑问+? 完全市场化后大大丧失集中规模经验的效益,导致宅基地置换工程的经济效益降低可能导致工程不具备开展前提+笔者认为,未来中国宅基地置换模式应该在目前进行的市场主导、政府监控模式下进行优化改进。通过前面对宅基地置换工程的分析,市场主导、政府监控的模式是比较适合目前中国宅基地的管理基础框架、土地市场的情况的,在政府的统一领导组织下,也能发挥土地集中的规模第五章社会主义新农村建设 #)效益。参考文献#吕民元,以宅基地置换为契机,加快推进农民居住向城镇集中,上海农村经济,? 0 抖& ? 2吴瑞君,上海市郊农民宅基地置换对策研究”课题报告,上海市决策咨询委员会,? 0 只&【)赵之枫,城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探,农业经济问题,?! !#&
