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1、村民自治权的异化解读村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、 民主决策、 民主管理、民主监督为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。村民自治自在我国实施以来取得了一定的成绩，但由于缺少村民自治方面的完善立法，村民自治的主体、功能、权力等在实践中出现了异化。本文以村民自治权的异化为切入点，探索分析其异化原因，并对村民自治权异化的治理提出个人的一些意见与对策。一、村民自治权异化的现实表现1、主体异化按照村民委员会组织法的精神， 村民自治的主体本应是广大村民群众，但现实中却异化为村中少数人的自治，演变为 “村民他治” 或者村委
2、会自治或党支部自治甚至异化为村长或村党支部书记的一人之治，完全偏离村民自治内在的民主与法治的基本理念和精神。2 、功能异化功能异化是指村民自治的自治功能被行政功能和经济功能所取代。根据村民委员会组织法 第2 条和第 4 条的规定， 村委会具有双重角色，即一方面作为全体村民的“当家人”，完成法定的村民自治的任务；另一方面作为乡镇政府的“代理人”，协助其完成法定的行政任务。显然，村民根据制度设计，村委会应以“当家人”角色为主，以“代理人”的角色为辅。但村民自治的实际运行中，不少地方的村民委员会自觉或不自觉地把完成乡镇政府的工作当作自己的主要任务，功能行政化倾向浓厚，“代理人”角色突出。自治功能异化
3、的另一重要表现是向经济功能异化。村民委员会组织法第5 条规定村委会具有一定的经济功能。在整个国家以经济建设为中心的大背景下，村级组织必须注重经济的发展。发展集体经济，对于增强村级组织的凝聚力，大力推进村民自治的发展具有重要意义。但是有些村级组织片面注重村民自治经济功能，村支两委主要领导亲自担任集体经济组织总经理等要职，成天沉溺在经济组织的日常事务中，从而使其它功能受到大大弱化。3、权力异化“权力异化” ，是权力被扭曲的一种行使形态，是权力 “细胞组织” 被局部置换的一种病变状态。“权力异化”主要表现为两方面异化，一方面是因为村民自治的主体发生异化，使得村民自治中村委会权力性质发生相应的异化。村
4、民委员会的权力本来是来自广大村民的赋予，应为广大村民办实事，但不少村的干部却把它作为腐败的资本，甚至利用它作为作威作福的资本，作为整治老百姓的工具。另一方面表现为是权力行使异化。二、村民自治权异化的原因探析村民自治权异化的原因有很多方面，笔者认为主要是归于以下几方面的原因：1、两委权责不清2、乡村关系不明3、监督体制不力4、法规制度不全三、村民自治权异化的治理措施1、健全村民自治的法律、完善法规配套措施完善村民自治立法，加强制度供给。从防治村民自治异化的角度来看，村民自治法至少应注意以下几方面：一是村民自治立法应消除法律冲突，弥补法律漏洞。在立法前应充分开展村民自治实践的调查研究，总结村民自治
5、实践经验，适时地把它提炼为法律制度，可通过地方立法或单行法的形式，适时把成熟的制度上升到村民自治的基本法律中来。同时，不仅应注意村民自治法内部的协调性，而且还要注意避免村民自治法与其他相关法律内在的协调性，杜绝法律冲突的出现。二是村民自治立法关键在于完善选举和罢免规范。三是村民自治立法应强化责任规范。2、改革政府体制, 理顺乡村两级关系村民自治立法应理顺两重关系。在村民自治立法中，既要理顺村委会和党支部的关系，又要理顺村委会和乡镇政府的关系。从而在制度层面实现乡村政权与村民自治的对接，为从根本上解决二者的冲突奠定坚实的体制基础。3、构建权力制衡体制, 加强监督机制村是乡镇人民政府管理的行政区域
6、内的村，理所当然地应接受我国最基层的一级国家行政机关的依法管理，包括行政检查、监督。因此，对于村民民主选举中出现的问题，村民会议（村民代表会议）通过的自治章程、村规民约以及讨论决定的事项与宪法、法律、法规和国家的政策抵触的问题，村务公开、 财务公开不及时、不真实的问题，村民依法启动罢免程序而村民委员会不召开村民会议投票表决罢免要求的问题等，乡镇人民政府应畅通接受村民自治主体举报和反映问题的渠道，及时进行行政检查、监督和依法处理，充分发挥行政机关在监督管理活动中便简、灵活、高效的优势，依法保护村民自治权利，不仅如此，在重新定位村党支部的法律地位时，还必须把它塑造成村民自治的重要的监督主体，从而在
7、村民自治中贯彻“以权力制约权力”的法治理念。在村内部，村民委员会作为村民自治组织，拥有管理执行权， 如果不对它加以规范、约束和监督， 就很容易造成对其它村民自治主体权利的侵犯。因此重点要加强对村民委员会工作的监督。通过建立健全村民代表会议、村民会议加强对它的监督；通过实行村务公开、财务公开，建立民主理财小组，加强对它的日常监督；通过明确村民委员会职责，规范其自身行为，加强自我约束等。另外完善对村民委员会成员的监督。4、明确两委权责, 建立高效村支两委工作运转机制首先要明确村“两委”各自的权责范围，就村委会和党支部的关系而言，法律应进一步界分二者的权力范围。 无论是宪法还是村民自治的法律制度都明
8、确规定了中国共产党的领导核心地位， 但领导核心并不意味着要管理一切事务。笔者认为， 党支部的领导核心作用应体现在政治上领导、思想上引导、工作上指导， 而不是直接管理具体的村务。政治上领导就是保证宪法、 法律和党的方针政策在农村的贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律规定实行自治，保证村民自治的社会主义方向。思想上引导就是应积极宣传党在农村的路线、方针、政策，在建设社会主义新农村中移风易俗培育良好的社会风气中有所作为。工作上指导就是党支部应“想群众之所想、急群众之所急、谋群众之所求”，积极为村里的发展献计献策，提出村中各项发展规划并通过村民会议或村民代表会议形成决议。法律不仅应当将村委会和党支部的职
9、责范围明确界分，而且应当将党支部影响村务的方式科学界定。否则， 党支部的领导核心作用不仅不能很好地发挥，而且也必然由于职权和村委会产生交叉而导致矛盾难免、冲突不断。为了防止二者由于法律定位模糊职责不清，笔者认为，制定村民自治法时，应在总则中规定： “中国共产党在农村的基层组织的领导是政治上领导、思想上引导和工作上指导，不得直接干预村民委员会实行自治活动”，作为明确界分二者关系的总原则。如一些地区实行村 “两委” 联席会议集体决策制度，既可避免村党支部或村委会任何一方的权力集中， 又有利于培育村干部的相互合作意识，还有助于村务决策的科学化。但有两点需要特别注意： 一是参加联席会议的各方坚持平等的
10、原则，不能是一方控制另一方，否则联席会议会有名无实； 二是要坚持村民自治的原则，村民是村民自治的主体，联席会议不能替代村民会议和村民代表会议。总之，制度创新既要合理有效，又要合法，二者不可偏废。5、排除外力干预, 提高村民自治保障对村民自治工作的干预主要来自两方面，一方面是来自村内部的外力干预，主要包括村内的经济组织、 宗族势力等， 要防止村内干预，就要加大对上述利益集团对干预村民自治的打击力度， 特别是在破坏和影响民主选举、民主管理上， 要不折不扣的依照相关法律法规对其实行严厉打击。不容各种宗族黑恶势力抬头，破外村民自治工作。另一方面对行政公权的干预。要明确乡镇人民政府对村民委员会工作的指导
11、范围，对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助， 但是不得干预属于本村自治范围内的事项。特别是在民主选举中不得指定、委派或者撤换村民委员会成员；对村民集体所有的土地和其它财产权以及村民的财产权不得侵犯；对村集体经济组织、村民的生产经营活动应积极引导，但不能直接粗暴地干涉其自主经营权。 行政机关可通过制定行政法规、规章和规范性文件来具体规范行政指导行为。行政权可以而且应该加强对村民自治的合理干预。但不能因此就忽视当前严重存在的行政权对村民自治中属于自治范围内事项的种种不合理干预。为了避免这类情况发生，就要进一步理顺乡村及上级部门的关系，加快村民自治法的立法步伐，给村者由于法律定位模糊职责不清，笔
12、者认为，制定村民自治法时，应在总则中规定：“中国共产党在农村的基层组织的领导是政治上领导、思想上引导和工作上指导，不得直接干预村民委员会实行自治活动”，作为明确界分二者关系的总原则。如一些地区实行村“两委”联席会议集体决策制度，既可避免村党支部或村委会任何一方的权力集中，又有利于培育村干部的相互合作意识，还有助于村务决策的科学化。但有两点需要特别注意：一是参加联席会议的各方坚持平等的原则，不能是一方控制另一方，否则联席会议会有名无实；二是要坚持村民自治的原则，村民是村民自治的主体， 联席会议不能替代村民会议和村民代表会议。总之，制度创新既要合理有效，又要合法，二者不可偏废。6、设立村民会议常务
13、机构, 强化组织保障现行立法把村民委员会定位于自治组织。由于村委会的双重职能，使其实际上处于村民自治和乡镇权力的“桥梁”地位，是沟通社会权利和国家权力的纽带。由于传统体制的影响和乡镇政府的强势地位，村委会难以忠实地完成宪法赋予的村民自治的重责。笔者认为， 应设立村民自治权力机构的常设机构村民会议常务委员会，作为村民自治组织系统中村民会议闭会期间最高的议事决策机构。应改变现行村组法中村民会议由村委会召集的做法，由村民会议常务委员会召集。当然，立法也应在村民会议和村民会议常务委员会的职权方面作出科学的界定。 其组成应由村民会议选举公正正直、热爱公益事业的村民组成。只有这样，才能强化广大村民在村民自治中的组织保障，加大广大村民在村民自治系统中保障表达利益诉求的权重， 并能在村民自治实践中加强权力机关对作为执行机关的村委会的日常监督，从而保障村民自治沿着健康的方向发展。
