基建项目服务厅跨部门联办事项走向实践

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1、跨部门联办机制的研究与实践 跨部门联办机制的研究与实践 北京市怀柔区综合行政服务中心 摘 要 摘 要 跨部门联办机制是指对涉及两个以上政府部门的行政许可和日常服务 事项，理清办理程序、划分办理责任、明确牵头部门，多线并联审批、实施全程 代理，扫除现行体制下政府部门职能交叉、办事拖拉、推诿扯皮、互为前置的体 制性障碍，提高政府行政效能，解决企业和群众跨部门办事难的问题。 推进行政管理体制改革，既是深化政治体制改革的需要，也是完善社会主义 经济体制的迫切要求。党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济 和社会发展第十一个五年规划的建议 中进一步把行政管理体制改革提到了更高 的高度，指出， “

2、加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平 的关键” 。北京市怀柔区作为北京市推进行政管理体制改革的试点单位，在成功 实施“全程办事代理制”的基础上，进一步探索了“跨部门并联审批工作机制” 。 一、跨部门并联审批机制研究缘由 一、跨部门并联审批机制研究缘由 跨部门并联审批机制是怀柔区深化行政管理体制改革的产物。2000 年，怀 柔区在北京市率先建立了政府投资服务中心， 为外来投资者提供 “一门式” 服务。 但由于条件所限，进入一门式大厅的审批项目只占全部行政审批事项的 42%，且 以招商引资项目为主，一半以上的审批事项还在各职能部门。企业办事难的问题 也没有根本解决。 2003 年

3、怀柔区在借鉴外地经验的基础上结合本地区实际， 在全区 14 个镇乡、 2 个街道办事处、44 家政府部门全面推行了全程办事代理制，60 家实施单位设 立受理窗口 64 个，共确立服务事项 1549 项（区直单位 766 项，镇乡和街道办事 处 783 项） 。250 个行政村、20 个社区居委会建立了代办点。全程办事代理制， 就是政府工作部门一个窗口对外办公，统一受理办事人申办的事项，并由工作人 员依法全过程代替申办人办理在本单位所要办理的全部事项， 并在承诺的时限内 办完，通过受理室窗口向申办人反馈办理结果。其主要特点是：一口受理、全程 代办；有机运作、按时反馈；依法公正、透明高效。为确保全

4、程办事代理制的有 效实施，除实施单位制定严密的工作流程和一整套规章制度外，怀柔区充分利用 信息化建设网络健全的优势开发建立了网络办公监督系统， 包括业务受理系统和 事后评价系统两部分。全程办事代理制的实施，有效地规范了行政行为，简化了 办事程序，提高了政府工作效率，极大地方便了企业和百姓，不仅受到了社会各 界的广泛好评，也引起了北京市委、市政府的高度重视。2003 年 10 月 29 日， 市委书记刘淇对怀柔推行全程办事代理制工作进行了专题调研， 并给予了高度评 价，指出： “怀柔的全程办事代理制工作适应了市场经济发展的要求，使政府内 部运作机制发生了很大变化，提高了政府办事效率，为深化行政机

5、制改革提供了 好的经验” 。2003 年 11 月 15 日，北京市委、市政府在怀柔召开全程办事代理制 工作现场会，全市范围推广怀柔区推行全程办事代理制的经验。 全程办事代理制实现了政府部门跨科室事项的全程代理， 构建了良好的政府 服务环境，但仍存在着企业和群众跨部门办事难等问题。政府部门职能之间的关 系缺乏科学设计，一种政府职能在实施时往往涉及多个部门，谁主谁从，谁先谁1后，谁多谁少，往往各执一词，联办事项提交材料“互为前置条件” ，即都将其 他单位的许可决定作为本单位许可的前置条件， 形成了各单位都将办事人推向下 一个单位的怪圈，凸显了政府管理体制中职能交叉、办事拖拉、推诿扯皮的症结 所在

6、。出现这一问题主要有三个方面的原因：一是部分政府部门还没有在观念上 实现由“方便自己管理”到“方便群众办事”的转变，设置行政许可时从部门自 身职能管理出发，以方便管理控制为目标，前置条件过于笼统，不够细化，与群 众办事的具体要求产生矛盾， 同时也导致政府工作人员掌握了过多的政策解释权 和自由裁量权；二是各部门在设置许可过程中，都在潜意识地降低本单位的行政 风险，其他单位都批准了，本单位再批准出错的可能性很小；三是努力抬高本单 位许可权限的“价值” ，实现权力的最大化，即在其他部门做出许可决定后，本 单位许可事项成为联办的“最后一关” 。另外， 行政许可法中明确规定： “由 地方人民政府两个以上

7、部门分别实施的行政许可， 可以确定一个部门受理行政许 可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、 集中办理” 。但行政许可法实施以来，困扰各地、各级政府部门执行联办机制的 关键问题是没有详细的实施办法，具体工作中难以操作、难以落实。大部分仍停 留在概念层面或仅依靠经常性的协调会来推进，还没有在机制上实现破题。 2004 年年初，北京市委、市政府又将怀柔确定为全市行政管理体制改革试 点区。为解决企业和群众跨部门办事难的问题，不断创新行政运行体制和机制， 打造廉洁高效、运转协调的服务型政府，满足群众和外来投资者对政府职能转变 的需求，自 2004 年 3 月起，怀柔区确

8、定了“组建一个中心，实施四项整合，推 进两项延伸”的深化行政管理体制改革工作思路，继续推进政府管理创新。组建 一个中心，即组建综合行政服务中心；实施四项整合，即通过组建中心对部门职 能、办事程序、行政许可事项、内设机构和人员编制进行整合，以进一步实现行 政机制体制的创新，建设高效透明、运转协调的服务型政府；推进两项延伸，即 推进全程办事代理制工作向村和社区延伸。 在整合区政府投资服务中心和全程办 事代理制工作基础上， 北京市怀柔区于 2004 年 9 月 28 日正式组建综合行政服务 中心并成功运行。中心办公大楼建筑面积 10000 平方米，建设投资采取国库集中 收付业务代理银行公开招标的市场

9、化方式运作，区政府无偿使用 20 年。目前， 进驻单位 35 个，工作人员 170 名，承办事项 505 项（行政许可 291 项，服务事 项 214 项） 。中心组建党委，常务副区长兼任党委书记、主任。内设管理机构按 照扁平化的原则，实行大处制，即：综合处和管理协调处。进驻人员党团关系转 入中心，人事关系不变，日常管理考核主要由中心负责。各部门仍为行政许可的 实施主体。综合行政服务中心的运行机制为“五厅、八制、跨部门全程代办” 。 “五厅”是以方便办事人为原则，按办理事项设置服务窗口，将 35 个进厅单位 分别设置在五个相对集中的大厅分区。即：法人登服务记厅、农业发展服务厅、 基建项目服务厅

10、、社保和法律援助服务厅、社会发展服务厅。 “八制”即八项工 作机制。即：办理机构扁平制、驻厅首席代表制、行政许可两章制、超时默认预 警制、集中限时办结制、厅内受理委托制、三级联动一体制、立体监督网络制。 “跨部门全程代办”是解决企业和群众跨部门办事难的一种理念，而实现这一理 念的措施就是跨部门并联审批机制。 二、跨部门并联审批机制工作思路和方法 二、跨部门并联审批机制工作思路和方法 怀柔区在组建综合行政服务中心后， 克服没有可以借鉴的经验且阻力较大的 实际困难，确定了“典型引路、总结提炼、从易到难、形成机制、由点到面”的2跨部门并联审批机制研究工作思路，并明确了研究步骤。第一步，由中心在明确

11、牵头部门、协办部门及各自职责、提交材料、完成时限、办理程序的基础上制定 跨部门并联审批机制。 第二步， 组织项目涉及部门召开并联审批机制研讨协调会， 征求各部门意见和建议，并最终确定机制。第三步，将机制通过电子流程固化， 实现跨部门并联审批机制网上流转、审批，并对各部门并联审批机制负责人进行 操作培训。第四步，试行完善。经过实践检验后的机制不再需要中心再次协调， 申报人提出跨部门联办事项的申报要求后，联办机制立即启动，并实现了系统自 动监督， 牵头部门、 协办部门按既定方案启动各自办理流程。 无需中心件件协调。 中心成立后，我们在充分调查的基础上制定了跨部门并联审批机制研究一览 表 ，并按照研

12、究思路和步骤，成功研究制定了“临时占路审批（掘路） ”跨部门 并联审批机制。在“临时占路审批（掘路） ”跨部门并联审批机制成功运行后， 中心及时总结经验，制定了跨部门并联审批机制管理办法和并联审批流程，为并 联审批机制的进一步丰富奠定了基础。截至目前，中心共研究制定跨部门并联审 批机制 46 项。 三、跨部门并联审批机制概念及特点 三、跨部门并联审批机制概念及特点 所谓“跨部门并联审批”工作机制就是对需要多个部门联合办理的事项，理 清办理程序、 划分办理责任、 明确牵头全程代理部门， 实施跨部门办事全程代理。 群众办事原则上只与牵头部门窗口人员接触， 这种工作机制的实质是由中心的牵 头部门在不

13、同政府部门之间进行协调，并弥补、解决原有条块分割体制的不足， 在一定程度上打破部门界线，提高了行政效能。 跨部门并联审批工作机制主要有两个特点。 一是在基本不改变现行政策法规 基础上，对涉及多部门办理事项的流程进行了整合。在推进联办机制过程中，中 心未强求有关部门对有关法律规定的办结时限、提交材料进行彻底的改动，而只 是硬性要求各部门承办联办事项必须同时参与、同时审批，由原来没有明确规定 的串联审批模式改为多线并联审批，联办事项的受理权、审核权、许可权仍在各 单位。二是实现了多个部门之间的全程办事代理，即“一个单位的窗口进、窗口 出” 。原各单位内部实施的全程办事代理制解决了跨科室办理难问题，

14、而跨部门 并联审批制通过明确一个牵头部门，实现了“申办材料一口受理、现场核查一同 前往、事项审核一家协调、办理结果一口反馈” 。 四、跨部门并联审批机制管理办法及联办流程 四、跨部门并联审批机制管理办法及联办流程 进一步明确跨部门并联审批机制操作程序，规范完善联审制度，提高跨部门 事项服务质量及效率， 怀柔区综合行政服务中心研究制定了跨部门并联审批机制 管理办法及联办流程。 （一）联办事项范围 联办事项指需由 2 个及以上窗口单位提供行政许可服务的申请事项。 （二）联办件责任单位 1、主办单位及职责： 主办单位： 指联办事项的主窗口单位， 该单位作为唯一与申办人接触的窗口， 负责对联办事项进行

15、统一受理，协调办理，统一回复。 受理阶段： 主办单位有责任有义务向申办人代收涉及协办单位所辖事项的申 报材料并转交抄告协办单位；如条件允许，主办单位协办单位事项业务性较强， 申报材料较为复杂，主办单位可联系引导申办人到具体协办窗口进行受理咨询。3原则上，主办单位须对申报人提交的申报材料进行统一受理。 办理阶段：主办单位在完成本单位自身承办事项办理的同时，有责任、有义 务随时了解掌握协办单位事项办理情况，协调督促协办单位完成相关事项的办 理。遇到特殊情况，主办单位有权利向中心协调处提出行政协调申请。 回复阶段：主办单位有责任有义务集中协办单位的行政批复结果，统一告知 申办人。 主办单位在联办各阶

16、段， 要认真记录协调工作进展及交办各单位事项落实情 况，作为联办事项办理工作考核依据。 2、协办单位及职责： 协办单位：指联办事项中承担部分行政事项职能的窗口单位，该单位作为联 办事项的协办部门，负责自身承办事项的办理。 受理阶段：在接收到主办单位移交的申办材料后，有责任有义务根据自身业 务特点对申办材料进行审核，并将审核结果以书面形式告知主办单位，协助主办 单位作出正式受理与不受理的决定。 办理阶段：负责完成自身事项的办理，并有义务为联办事项办理过程中的其 它责任单位提供业务支持。 告知阶段：以书面形式向主办单位反馈本单位承办事项办理结果，并有义务 对主办单位完成回复工作提供协助。 协办单位在接到主办单位的领取受理材料、召开联审会、进行统一现场核查 等通知后，要处理好与其他工作的关系，务必支持主办单位工作，如主办单位或 中心协调处 3 次通知仍不落实联办工作任务，则视为故意推托联办责任，将按有 关规定进行处理。 3、中心管理协调处职责： （1）参加由主办单位召集的联审会，协助主办单位做好协调工作。对于重 大项目或遇到特殊情况，可组织主办单位和协办单位