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1、 2012.6 - 4 - 土地承包经营权：农户退出意愿 及其影响因素分析* 基于广东省的农户问卷 罗必良 何应龙 汪 沙 尤娜莉 内容提要：本文将农户的土地承包经营权退出分为经营权退出与承包权退出。分析表明：第一，农 户的土地承包经营权退出意愿与其资源禀赋密切关联， 而以农为业和以农为生的农户显著依赖土地； 第二，与已发生土地经营权退出的农户相比，尚未发生土地经营权退出的农户存在过高估计交易费 用的“虚幻认知” ；第三，农民的土地承包经营权退出意愿表现出“厌农” 、 “离农”与“恋农”情绪 的纠结；第四，对土地社会保障功能的替代，并不能够强化农户的土地承包经营权退出意愿；第五， 政府扶农政策
2、与土地流转政策的目标冲突， 抑制了农户土地承包经营权退出的意愿倾向。 本文认为， 农户的土地承包经营权退出，不仅是一个经济要素的流动问题，也不仅是一个预期收益与机会成本 的权衡问题，还是一个农民的社会心理问题。 关键词：土地流转 农户意愿 土地承包权 土地经营权 一、问题的提出 从政策层面来讲，早在 1984 年，中央“一号文件”就开始鼓励农地向种田能手集中。2001 年， 中央发布的18 号文件系统地提出了土地承包经营权流转政策。2002年出台农村土地承包法 ，以法 律形式赋予了农民对承包土地的占有、使用、收益和征收征用享有补偿的权利，首次将土地承包经营 权流转政策上升为法律。 2008 年
3、党的十七届三中全会通过的 中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定进一步强调， “加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转 市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的 适度规模经营。 ”可以说，政府的政策导向为农地流转和农户退出土地承包经营权提供了制度基础。 从土地对农户所承担的保障功能来说， 其重要性在不断弱化。 随着工业化与城镇化的快速推进， 分散化的小规模土地经营已经难以满足农民的发展需求。其一，农户普遍走向兼业化。1995 年，中 国兼业农户占农户总数的52%；1999 年，该比例为53%。这表明， 农户已经“不
4、以农为主” 。 其二，青壮年农民普遍离农，农业劳动力呈现老龄化与妇女化的特征。2006 年，中国 51 岁以上农业劳动*本文为教育部和创新团队发展计划 “中国农村基本经营制度： 转型理论与创新逻辑” （项目编号： IRT1062） 、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国当前农村土地流转制度与农民权益保护研究” （项目编号： 09JZD0022） 、广东省重大攻关项目“广东省林权制度创新研究” （项目编号：10ZGXM63003）的阶段性成果。 数据来源： 中共中央政策研究室、 农业部全国农村固定观察点办公室：全国农村社会经济典型调查数据汇编（1986 1999 年） ，中国农业出版社，
5、2001 年。 土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析 - 5 -力占农业从业人员的 32.5%，大大超过了国际劳工组织所界定的 15%的国际标准。1990 年，女性农业劳动力占农业从业人员的比重为52.4%； 2000 年， 该比重为61.6%； 2006 年， 该比重上升到73.4% （谭琳，2007） 。这表明，农民已经“不以农为业” 。其三，农业不断被副业化。农户纯收入中来自 农业的比重由 1985 年的 75.02%下降到 2007 年的 42.1%（何秀荣，2009） 。这表明，农民已经“不 以农为生” 。 不仅如此， 与上述趋势相伴随的是广泛出现的耕地弃耕撂荒现象。 尽管缺
6、乏全国的数据 统计，但大量的事实提供了多样化的证据（例如虞莉萍，2008；冯艳芬等，2010） 。例如，2000 年， 安徽省土地抛荒面积占该省承包土地总面积的 1.2%，河北省季节性抛荒面积占该省耕地总面积的 4%左右； 2001 年， 浙江省2505 万亩耕地中有0.2%5%被常年撂荒； 湖北省2008 年对5 个县 （区） 的调查表明，有1.2%的耕地被撂荒。 已有研究证明，农地流转具有显著的潜在收益。其一，农地流转可以降低耕地的零分碎割带来 的效率损失（Wan and Cheng，2001；黄贤金等，2001；苏旭霞、王秀清，2002；Dijk，2003） 。其 二，农地流转有助于实现
7、规模经营，降低劳动成本（陈欣欣等，2000） ，对农户不仅具有资源配置效 应、边际产出拉平效应，还具有交易收益效应（姚洋，1998；2000） 。其三，通过农地流转提高农业 的规模化经营程度，从而有利于农产品质量安全控制（汪普庆等，2009） 。其四，计量分析表明，农 户土地流入面积每增加 10%，家庭年人均收入将增加 0.60%，年人均消费将增加 0.16%。同时，农 地流转也能改善农户家庭就业结构。农户每流入1 亩土地，其劳动力非农就业率就降低0.79 个百分 点；农户每流出1 亩土地，其劳动力非农就业率则提高5.84 个百分点（胡初枝等，2008） 。 因此，上述三个层面，都共同表达了农
8、地流转的必要性与可能性。但现实的反差是，与农业劳 动力大量转移相比， 中国农地流转的发生率严重滞后。 1999 年， 全国只有2.53%的耕地发生了流转， 2006 年为4.57%，2008 年为8%，2010 年依然只有12%。即使是在经济发达、人地关系快速变化的 广东，2007 年，农户的耕地流转率亦仅仅为14.4%。 进一步推进工业化与城镇化进程，促进农业人口向非农部门转移，是现阶段中国依然面临的基 本趋势。但一个突出的问题是，由于城乡体制与要素市场的二元分割，在农村劳动力非农化流动的 同时，并未产生有效的人口迁徙与农户的土地承包经营权退出。一方面是农民“离农” ，另一方面却 没有“离地
9、” ；一方面是农民工“进城” ，另一方面却没有“弃地” ；一方面是土地的“弃耕” ，另一 方面却没有发生有效的农地流转。中国特有的人口流动规律进一步形成了中国特殊的人地关系。其 主要特征是，普遍表象为“人动地不动” ，即人口发生大量流动（进城） ，但人口迁徙严重滞后，由 此导致了人地关系的扭曲与人地矛盾的固化。 本文的问题是：是什么原因约束着农户土地承包经营权的有效流转？或者说，是什么原因使得 农户难以退出土地承包经营权？农户是农地流转市场的主体，特别是农地转出的主体。土地承包经 营权流转不仅需要政府的推动，但最终仍要取决于农户的决策。因此，本文着重从农户意愿的层面 探讨农户土地承包经营权的退
10、出约束问题。 本文分为五个部分。第一部分作为引言，提出本文所要分析的主题；第二部分是一个简要的文 献综述，并由此设定本文的研究视角；第三部分是对农户土地经营权退出意愿的交易费用考察；第 四部分是对农户土地经营权与承包权退出意愿的影响因素的计量模型估计； 第五部分是结论与讨论。 数据来源：国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、中华人民共和国国家统计局（编） ： 中国第二次全国农业普查资料综合提要 ，中国统计出版社，2008 年。 笔者认为，弃耕撂荒或许是小规模分散化的农业经营格局所难以避免的内生现象。 数据来源：广东农业厅经营管理处。 土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析 - 6 -
11、二、文献综述及本文的视角 （一）关于“退出权”问题 在现代经济学文献中， 经济组织及其效率一直是主流经济学家关注的主题之一。 其中， 关于 “进 入机制”与“退出机制”及其对组织效率的影响，尤其受到重视。自由进入和退出是支撑所有关于 市场效率证明的一个重要假定 （缪勒， 1992） 。 在一个私人物品市场中， 购买者通过购买或不购买 （或 者增加或减少购买）来显示自己对物品价格与数量特征的偏好。但是，对于组织成员来说，当一个 企业或组织衰退时，人们表示不满的方式主要有两种：一是退出，即退出该组织或者不再消费该企 业的产品。二是呼吁，即在仍然保留组织成员或者企业顾客身份的同时发出抱怨。其中，退出
12、机制 是一系列保障成员行使退出权的制度及其相互作用机理的总和。退出机制的存在赋予了组织成员自 由选择权。 对于一个纯粹的私人物品市场来说，退出是便利的；对于一个“纯粹的”公共物品市场来说， 成员的退出权几乎为零。但是，对于作为准公共物品的俱乐部来讲，退出显然是非零成本的，这些 成本很大程度上决定了俱乐部成员及其潜在成员的行为选择。所以，合作理论的研究重点是如何解 决内在的“搭便车”现象及其机制设计问题。林毅夫（Lin，1990）曾经证明，正是公社组织对社员 退出权的取消以及对大规模劳动的监督乏力， 才导致了中国19591961 年的农业危机。 因此， 从契 约理论而言，退出权的行使是对合约相关
13、一方机会主义行为的一种惩罚机制，有利于提高契约的有 效性。杨瑞龙、周业安（1997）指出，行使退出权这种制度安排能对损人利己的失信行为实施有效 的监督和约束。方敏、简练（2006）认为，退出权可以被进一步推广到个人的“选择自由” ，其价值 体现为两种经济机会由于某种社会构建施加的约束使他不得不放弃的最有利的经济机会，以及 他在该约束条件下可以利用的最有利的经济机会为个体带来的最大预期收益的差额。 然而，对于实行土地家庭承包经营的农户来说，既不存在面临劳动合作方面“搭便车”的机会 主义行为问题， 也不存在身份上的退出约束 （劳动力可以随时外出打工） ， 更不存在权利上的退出限 制（可以流转承包地
14、，甚至可以放弃承包权） 。因此，农户对土地承包经营权的退出权，可以理解为 广义的退出权（方敏、简练，2006） 。由此，农户退出土地承包经营权主要受到土地性质、自身条件 及其所面临环境的影响。 （二）农户土地承包经营权退出的关联背景因素 首先，人地矛盾是学界一直关注的一个重要背景。其中，农业劳动力转移是农户退出土地承包 经营权的先导因素。尽管直接研究人地关系对农户退出土地承包经营权影响的文献较少，但已有研 究在解释劳动力流动对迁出地农业发展的影响时，土地利用被视为这种影响的表现之一（田玉军， 2010） 。其主要影响表现为：农户将用资金替代劳动力，即土地利用的劳动力集约度下降；同时， 以役畜作
15、为主要耕作动力的传统的土地利用方式逐渐被摈弃（Peters，1993；Clay et al.，1998） 。 劳动力外流会导致土地被撂荒，特别是那些低投入、低产出的农地将会首先被抛荒（Strijker，2005； 刘成武、李秀彬，2006） 。 其次，直接讨论农户土地承包经营权退出机制的文献亦不多见。现有文献主要集中于讨论农户难 以退出土地承包经营权的背景约束：虽然现行土地制度允许土地承包经营权退出，但由于补偿的不合 理性，即没有体现土地的财富效用，因而农户的退出意愿很低；由于缺乏相应的保障机制，农户不愿 退出土地承包经营权，宁可将农地撂荒；由于户籍制度、就业制度与社会保障机制等方面的约束，土
16、 地承包经营权退出机制缺乏与整个社会转型的承接联动（钟涨宝、汪萍，2003；楚德江，2011） 。 土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析 - 7 -第三，大量文献关注于农地流转的影响因素分析，但没有涉及农户的土地承包经营权退出机制 问题。其中，农地的初始制度安排（叶剑平等，2000；史清华、贾生华，2002） 、农户所在地区的社 会经济发展水平（钟涨宝、汪萍，2003；钱忠好，2003） 、农户资源禀赋（生产资源、人力资源、社 会资源等）以及福利保障制度等（钱文荣，2002；何国俊、徐冲，2007） ，受到了学者的广泛重视。 与土地承包经营权退出机制有关的观点是：增加非农就业机会，促进农村劳动力外出流动，可增 加农地使用权的供给（张照新，2002；田传浩等，2005；贺振华，2006） 。弱化农地的保障功能， 可减少农户对土地的依赖（马晓河、崔红志
