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1、 环境治理能力问题分析： 中国二氧化硫控制及排放权交易案例报告 Daniel J. Dudek，秦虎，张建宇 美国环保协会，纽约，10010 目 录目 录 1 1 案例说明及分析框架案例说明及分析框架 1 2 中国中国SO2控制政策演变控制政策演变 2 2.1 中国SO2污染控制形势及特点2 2.2 中国SO2控制的演变及政策体系4 2.2.1 中国SO2控制的政策演变4 2.2.2 中国SO2控制政策体系10 3 3 SOSO2 2排放权交易及在中国的实践排放权交易及在中国的实践 11 3.1 排放权交易：污染物控制的一种新选择11 3.2 排放权交易的实践-美国的经验 14 3.3 SO2
2、排放权交易在中国16 3.3.1 中国SO2排放权交易的政策准备SO2总量控制与排污许可证16 3.3.2 排放权交易在中国的发展历程 18 4 4 SOSO2 2排放权交易政策的问题分析以燃煤电厂控制为例排放权交易政策的问题分析以燃煤电厂控制为例 23 4.1 政策制定23 4.1.1 政策本身的论证及实施基础24 4.1.2 政策支持因素及取向25 4.2 政策执行与政策监督中的阻碍因素 27 4.3 燃煤电厂SO2排放权交易政策的障碍因素分析 27 4.3.1 政策可执行性差28 4.3.2 政策之间相互脱节28 4.3.3 政策之间相互冲突29 4.3.4 政策本身的科学性有待提高 3
3、1 4.3.5 计划手段束缚经济手段的运用 32 4.3.6 政策试点缺乏一个良好的环境 33 5 5 中国SO中国SO2 2排放权交易政策问题根源分析排放权交易政策问题根源分析 36 5.1 政策形成特点及所引起的政策问题 36 5.1.1 中国环境政策形成特点36 5.1.2 中国环境政策形成特点引发的环境政策问题38 5.2 政府治理结构与环境政策问题39 5.2.1 中央与地方关系39 5.2.2 政府部门间关系41 5.2.3 环保行政机构内部机构之间关系 43 6 6 改善环境执政能力的政策建议改善环境执政能力的政策建议 45 China Council of Internatio
4、nal Cooperation and Environmental Development Environmental Governance Task Force 1 1 案例说明及分析框架 案例说明及分析框架 二十多年前中国就已经开始了酸雨和SO2污染控制的努力，到目前已经尝试或运用了各种各样的政策手段，但是SO2排放控制的总体形势依旧不容乐观。特别是近几年，中国经济的高速增长带动了能源需求量迅速上升，SO2的排放量也因之大幅增加，SO2排放控制的整体形势是十分严峻的。在此背景下，SO2排放权交易这一在美国被证明了的有效的污染控制手段被提上了中国SO2排放控制的议程上。从本世纪伊始中国政府开
5、始在一些地区进行排放权交易试点至今，五年多的时间已经过去了，排放权交易政策体系并没有随之建立起来。虽然排放权交易没有形成一个正式的政策，从政策过程的角度来看也不是一个完整的过程，但这其中可以总结的东西很多，它折射出许多中国环境治理中存在的问题，有政策、管理方面的，也有技术方面的。这些问题是制约中国环境执政能力提高的主要因素。本案例分析试图从SO2控制政策演变和SO2排污交易历程来剖析中国环境治理方面存在的问题。 本案例分析主要从动态政策过程和静态治理结构、治理主体之间的关系两个角度来分析环境治理中存在的问题，并且根据我们课题组所提出的“环境良治”这一概念标准来评析这些问题，分析框架如图 1 所
6、示。 图 1 案例分析框架 图 1 案例分析框架 第 1 页 China Council of International Cooperation and Environmental Development Environmental Governance Task Force 2 中国中国SO2控制政策演变控制政策演变 2.12.1 中国SO中国SO2 2污染控制形势及特点 污染控制形势及特点 中国是一个酸雨灾害比较严重的国家，每年对中国造成重大经济损失。据国家“八五”重点科技项目中国酸沉降及其生态环境影响研究指出中国东部江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北七省农作物受酸沉降影响减产的年
7、经济损失约合人民币 36.9亿(1993 年价格)；年木材经济损失 6 亿元、森林生态效益损失为 54 亿元。而另据中国环境科学研究院和清华大学的一项研究表明，在中国由SO2等导致的酸雨污染每年造成的损失超过 1100 亿元。与发达国家相比，中国单位GDP的SO2排放强度是发达国家的 8-10 倍。控制酸性气体排放、减少酸雨危害成为中国实现可持续发展、保障人民生命健康和财产安全的一项重要内容。 加强酸雨控制首先应该认识到中国酸雨及酸性气体污染的特点。具体来说主要表现为如下几个方面： 第一，中国酸雨以硫酸型为主。有效控制和预防酸雨灾害的措施主要是控制酸性气体的排放。研究表明，中国酸雨形成的主要原因是燃煤产生的SO2排放，酸雨中硫酸和硝酸的比例约为 10:1（近年来，特别在
