服务军队和国防建设

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1、2002-2003 中国民政事业发展报告(4)： 2002-2003 中国民政事业发展报告(4)： 服务军队和国防建设服务军队和国防建设 民政部政策研究中心 李 慷 一、优抚工作 一、优抚工作 (一)优抚工作展望。 根据 1998 年召开的全国拥军优抚安置工作会议精神，已确定了以完善优抚 制度为核心，以落实各项政策为重点，进一步改善和增强宏观调控能力，提高国 家保障水平，扩大社会化途径，逐步健全优抚管理服务体系，加强法制建设，优 抚保障和维护优抚对象的合法权益，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应， 有利于国防和军队现代化建设的优抚制度的优抚工作改革与发展的总体目标。 按 照这个基本思路和总体

2、目标， 今后一个时期的优抚工作， 应该在坚持 “思想教育， 扶持生产，社会优待，国家抚恤，依法保障”的工作方针的前提下，形成抚恤、 优待、褒扬相结合的多层次优抚工作制度。主要工作目标将集中在：建立抚恤补 助标准自然增长机制；改革和完善群众优待制度；认真落实各项优抚政策，等。 其中，建设健全优抚法规是关键。 进一步健全优抚法规。 从 80 年代国家颁布实施 革命烈士褒扬条例 和 军 人抚恤优待条例至今，民政部以及民政部会同财政部、公安部、解放军总政治 部等有关部门一起制定颁布配套性优抚法规、文件 30 多个，全国共出台了 2000 多个地方性优抚法规及规范性文件。各地在制定政策法规时，把优抚工作

3、的基本 原则和当地经济社会发展水平结合起来，对优待、抚恤、评残、批烈等方面进行 了完善， 突出当地特点， 强化了政策法规的可行性， 使优抚工作做到了有章可循， 依法办事。1994 年以来，民政部发布了伤残抚恤管理暂行办法 ，国务院办公 厅下发了关于加强优抚工作的通知 ，开展了对军人抚恤优待条例的修订 工作。1997 年，国务院在关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 中明确规定了优抚对象的抚恤补助不计入家庭收入的内容， 使生活有困难的优抚 对象享受双重保障，有力地保障了他们的基本生活。在优抚对象生活、住房、医 疗和交通等优待项目方面， 最近， 民政部将积极争取在修订 军人抚恤优待条例 时

4、统筹解决。总之， “依法保障”将成为社会优抚工作的重心。 另外，民政部门将进一步提高优抚事业单位的服务质量。长期以来，对需要 住院治疗、康复、休养的基本丧失劳动能力的特、一等革命伤残军人、患有严重 慢性病和精神病的带病回乡复员退伍军人， 主要由优抚医院负责接收供养。 目前， 全国有 28 所荣誉军人康复医院、30 所复员军人慢性病疗养院、73 所复退军人精 神病院、1332 所光荣院。2002 年底，优抚类收养性单位床位 7.2 万张。在优抚 医院供养的革命伤残军人达到2.6万人， 光荣院供养的孤老优抚对象达3万余人。 在各级政府和民政部门的重视支持下，办院条件明显改善，基础规模扩大，优抚 保

5、障医疗机构的主体保障功能得到了充分发挥， 为 5 万名重点优抚对象提供了生 活、医疗、康复保障。下一步，优抚医院将牢牢把握为优抚对象提供医疗康复服 务的办院宗旨，抓住机遇，深化改革，不断提高医疗和护理的服务质量。 （二）抚恤补助。 （1）抚恤补助的基本状况。 我国优抚工作中的抚恤，包括伤残抚恤和死亡抚恤两类。伤残抚恤指，对按 规定取得革命伤残人员（包括：伤残军人、伤残机关工作人员、伤残人民警察、 伤残民兵民工）身份的人给予物质照顾。即：对其中无工作的人员，国家发给伤 残抚恤金。对其中有工作的人员，国家发给伤残保健金。伤残按照性质区分为因 战、因公、因病三种。按照残情区分为四等六级。伤残性质和等

6、级不同人员享受 不同标准的抚恤金（保健金）待遇；死亡抚恤是指，对革命烈士、牺牲病故军人、 死亡的国家机关工作人员（包括民主党派、人民团体工作人员）发放抚恤金。死 亡抚恤包括一次抚恤和定期抚恤两种。上述人员因战、因公、因病死亡，其家属 均可享受规定的一次抚恤金待遇。革命烈士和因公牺牲、病故军人家属按照规定 的条件，可享受定期抚恤金。国家现行规定，革命伤残军人享受伤残抚恤；革命 烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属中符合规定条件的人员享受定期抚 恤；在乡红军老战士、西路军红军老战士享受抚恤生活补助费；红军失散人员和 符合规定条件的在乡老复员军人享受定期补助；少数带病还乡、医疗生活困难很 大的退

7、伍军人也可享受定期补助待遇。 截至 2001 年底，我国共有革命烈士家属（含因公牺牲、病故军人家属） 、革 命伤残军人（含伤残国家机关工作人员、伤残人民警察和伤残民兵民工） 、在乡 退伍红军老战士（含在乡退伍西路红军老战士和红军失散人员） 、在乡老复员军 人（指 1954 年 10 月 31 日开始试行义务兵役制以前参加中国工农红军、东北抗 日联军、中国共产党领导的脱产游击队、八路军、解放军、中国人民志 愿军等，持有复员、退伍证件或经组织批准复员的人员） 、现役军人家属等优抚 对象 3826 万人。其中，享受国家抚恤补助定期领取国家发放的生活补助金的重 点优抚对象 446 万人，包括革命伤残军

8、人 86 万，烈属 48 万，在乡退伍红军老战 士 10 万，在乡老复员军人 225 万，带病回乡退伍军人 78 万。 （2）抚恤补助的经费增长。 改革开放以来，国家先后 11 次提高在乡伤残军人的伤残抚恤金标准，10 次 提高在职伤残军人的伤残保健金标准，14 次提高烈属、牺牲病故军人家属的定 期抚恤金标准以及在乡退伍红军老战士、 在乡西路军红军老战士和红军失散人员 的生活补助标准，4 次提高在乡老复员军人的生活补助标准。 1994-2002 年，成为建国以来抚恤经费增长最快的时期。现行的各类抚恤补 助标准，分别比 1994 年提高了 2 至 3 倍。八年间，国家各级财政累计投入抚恤 补助经

9、费 341 亿元，占建国 52 年（1949-2001）投入总额 539 亿元的 63。中 央和地方各级财政用于优抚对象的抚恤补助经费也由 1994 年的 24 亿元增加到 2001 年的 69 亿元，增加了 2.8 倍。仅 2001 年中央财政就两次追加投入 4 亿元， 用于提高重点优抚对象的抚恤标准及老复员军人的一次性生活补助。八年间，通 过社会统筹的优待金超过 260 亿元。其中，2001 年全国用于烈属的优待金 51 亿 元，为 300 多万军烈属提供了生活资助。1999 年建国 50 周年前夕，中央财政对 主要由地方政府负责的在乡复员军人，在原有标准上每人每年提高了 240 元，还

10、一次拿出 3000 万元，用于解决革命老区优抚对象的生活困难。 民政部 1998 年专门从福利彩票募集和本级资金中拿出 8000 万元， 用于更换 伤残军人假肢和三轮车，更新改造优抚事业单位设施。1999 年，又投入 2000 万 元专门用于解决优抚对象遇到的临时性特殊困难。同时，从 1995 年开始逐步建 立了全国性基本标准与地区性标准相结合的分类、分级负担抚恤补助经费的制度，全国有北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建、辽宁、甘肃、大连、 青岛、宁波、深圳、厦门、重庆、四川等省市逐步形成了抚恤补助标准自然增长 机制，为保障优抚对象的生活提供了法律依据。 2002 年，国家再次提高了抚恤补

11、助标准，较好地保障了重点优抚对象的基 本生活。中央财政从 2002 年 1 月 1 日起增加预算 3.2 亿元，再次提高伤残人员、 烈属和“三红”人员等的抚恤补助标准， 使各类重点优抚对象的抚恤补助标准都 在原由标准基础上提高了 10-20%。同年，以民政部、财政部、卫生部名义联合 发出的关于解决在乡复员军人生活医疗困难问题的通知文件在以下三个方面 取得突破。 一是明确了在乡复员军人的定补经费中央财政给予补助。 通知规定，从 2002 年 7 月 1 日起，中央财政为中西部地区在乡老复员军人每人每月提高 20 元 的生活补助，并将中央经费补助范围扩大到了人数较多、地方负担过重的东部沿 海的辽宁

12、和山东两省，半年经费预算总额达 2.34 亿元。这是继 1999 年中央财政 为在乡老复员军人提高标准后的再次提标。 二是首次明确要求建立抚恤补助标准自然增长机制。 通知要求，尽快建 立包括在乡老复员军人在内的优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。 这是自建国 以来国家第一次明确要求建立这一机制， 标志着今后各类优抚对象抚恤补助标准 的调整提高有了政策保障。 三是正式确定了在乡老复员军人的医疗优待政策。 通知要求，各地要结 合实际，制定具体办法，帮助在乡老复员军人解决医疗困难。各地要在建立农民 健康保障办法时，对他们给予适当照顾。尚未建立的地区，要积极研究和制定医 疗费用具体减免办法，并把他们纳入

13、医疗救助范围，所需经费由当地政府统筹解 决。这是第一次明确在乡老复员军人的医疗优待政策，对解决在乡老复员军人的 医疗困难问题具有重要意义。 同年， 民政部调整了在职伤残军人的生活保障办法， 明确规定符合条件的在职伤残军人，经批准可以改领伤残抚恤金，较好地缓解了 下岗失业伤残军人的生活困难。 截至 2002 年底，全国共有优抚对象 3853 多万人，其中享受国家抚恤补助的 重点优抚对象 459 万人。2002 年各级政府用于抚恤补助的经费 74.7 亿多元，其 中中央财政支出 32 亿元。伤残军人的抚恤金最高为每人每年 8400 元，烈属定期 补助标准最高为每人每年 2340 元。在乡老红军的生

14、活补助每人每年 7800 元。在 乡复员军人生活补助每人每年约在 12001800 之间。 国家各级财政用于抚恤补助的经费显著增加，从 1979 年的 3.5 亿元，增加 到 2002 年的 74.7 亿元。截至 2002 年底，国家抚恤、补助各类优抚对象 459 万 人， 比上年增长 1.9%。 这些人中： 革命伤残人员 85.8 万人， 比上年增加了 0.4%， 其中：在乡革命伤残人员 45.4 万人，人均年抚恤金由 2001 年的 1839.6 元增加 到 2002 年的 2054 元，比上年增长 11.7%；享受定期补助的优抚对象由 2001 年 的 317.1 万人增加到 2002

15、年的 325.2 万人，比上年增长 2.6%；其中：享受定期 补助的在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士和红军失散人员 9.5 万人， 比上年下降 4%，其中：红军失散人员人均年定期补助由 2001 年的 1381.9 元增 加到 2002 年的 1616 元，比上年增长 16.9%。 优抚对象年均抚恤、补助情况 优抚对象年均抚恤、补助情况 年 份 1998 年1999 年2000 年2001 年 2002 年在乡革命伤残人员（元/人、年） 996 1327 1586 1839.6 2054 在乡红军老战士（元/人、年） 4026 4293 6300 6686.5 7800 红军失散人员（

16、元/人、年） 832 1040 1200 1381.9 1616 烈军属（元/人、年） 895 1282 1507 1677.2 1954 在乡复员军人（元/人、年） 525 786 877 929 1043 （3）抚恤补助的现存问题。 抚恤补助经费不足。据各地统计，国家现行的抚恤补助标准平均水平仅为 当地人均生活水平的 56。特别是在乡老复员军人和烈属的补助标准与当地人 均生活水平相差太远。这部分群体普遍在 70 岁以上，有的还是孤老，基本丧失 了劳动能力和生活收入。特别是老少边穷地区的负担问题。目前全国 592 个贫困 县，大部分是优抚对象比较集中的革命老区。投入的不足无形中给这些当年曾为 中国革命做出重大贡献和牺牲的革命老区的财政，带来难以承受的压力。虽然中 央财政从总体上对老少边穷地区有倾斜和照顾，但主要着眼于开发和建设，难以 解决优抚对象的具体困难。这就造成了经济不发达地区对国家贡献越大、优抚对 象人数越多、优抚负担