治理理论的形成与发展

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1、 1治理理論的形成與發展 林冠汝 （東海大學政治學系碩士班地方政治組研究生） 壹、前言 時序推移進入二十一世紀， 全球化(globalization)的新經濟時代已經來臨。1尤以近十數年來， 全球治理(global governance)、 全球城市(global city)及城 市治理(urban governance)、 地方治理(local governance)等概念的逐一興起，意 味著全球化浪潮正衝擊著人類傳統對於國際關係、各級政府間的府際關係、各地 方間的跨區合作，乃至城市、地方的認知與定位。 全球化帶來新型態的人類生活，拜先進科技之賜，交通運輸發達、大眾傳播 活絡，資訊傳遞無遠弗

2、屆，國家與國家、國家與區域，以及區域與區域之間的經 濟貿易活動、社會文化交流日益頻繁。為了因應國際間互動交流益見頻繁的新趨 勢，各個國家不僅中央政府層級提出新的政策，做出各項行政革新，即使地方政 府也紛紛發展新的策略，以期能與全球接軌，方能達成 在地全球化 (glocalization) 之境地。地方政府所為之因應策略，最重要的便是對其治理模式作調整，使 能強化地方本身的競爭力，以及其與其他地區經貿、社會等各方面的交流合作和 發展。即使國家之間國情各有所不同，但是全球一致的趨勢是：厲行地方服務品 質的改善，包括設定績效標準，及改善服務規劃與執行的機制。2任何的國家社會都有治理的需求及問題，尤其

3、時至二十一世紀的民主國家， 其政治、經濟、社會的發展，以及議題複雜程度，傳統的統治模式已經不敷因應 新型態社會所發生的問題。在全球化運動的衝擊之下，傳統國家的主權範圍已經 有逐漸被削減的趨勢，國家與國家之間不再壁壘分明、界線清楚。一種全球化都 市(global city)或說是世界都市(world city)的結構，正直接穿透國家機制而浮現。為 了適應變動中的全球結構，政府再造、改造運動於是在近幾十年蔚為風潮，從西 歐的英國開始，一路吹到了南太平洋的紐西蘭和澳洲，再吹向北美洲的美國和加 拿大，成為全球政府追求行政革新的典範。3 在全球化浪潮的衝擊之下，一個國家舉凡對內的政治、經濟、社會及文化，

4、 均需受到其他國家或是地區的牽制或引導，相鄰甚或不相鄰國家間的關係錯綜複1 張其祿、黃榮護， 全球化下的地方政府治理 ：理論挑戰與策略展望 ， 空大行政學報 ，第12 期，民 91.8，頁 150。 2朱景鵬， 地方政府治理能力評估模式建構之研究 。行政院研考會委託研究報告，民 92.10，頁 2。 3 許道然等譯，B. G. Peters. 著， 政府未來的治理模式 。台北：智勝文化，民 89，頁 3。 2雜並且相互依賴依存，各單一國家間的主權界限已經日顯模糊，這是一個無法獨 善其身的世紀，單一國家的自主性相對降低，對於全球治理(global governance) 的需求日益增生。在全球化

5、的拉力下，為提昇競爭優勢，城市或是地方等次國家 層級，其在地化力量應運而生，城市與地方穿透國家機制，成為全球化的國際社 會中積極的行為者，亦促使城市治理 、 地方治理等概念萌芽。 二十一世紀是一個全球化的時代，也是一個在地化(localization)的時 代。4治理理論的盛行與全球化脫離不了干係。本文旨在藉由文獻的整理分析，建 構治理理論以及釐清地方治理概念。治理、地方治理與全球化問題更為二十一世 紀公共治理的重要議題，希冀治理理論之構建，可為超越國家藩籬、因不同政策 議題而連結的社群，尋找適切的新規範與新秩序。 貳、治理理論的建構 治理(governance)並不是一個新造的名詞。傳統上與

6、辭意解釋上的治理 與政府(government)一詞幾乎無異，都代表國家政府的統治、管轄、支配和控 制。直至二十世紀八十年代開始，由於全球化浪潮以及後現代社會哲學的提出， “g o v e r n a n c e ”一詞的意涵才有了巨大變化。治理理論成為一套複雜且充滿爭議 的思想體系；治理理論作為分析及解釋途徑，其在說明世界、國家、地方、社區、 組織間發生的變化，意圖提供途徑以闡釋國家與社會關係的新結構型態；治理理 論若作為可實踐的行動，則在促進傳統政治、公共行政制度的變革，建構一種分 權化、公民參與、多元中心的公共政策新典範。 一、治理概念的興起：從統治到治理(from government

7、 to governance) 什麼是治理(governance)？治理就是統治(government)、管理(management) 的機制設計及其整體過程。治理一字，其字根源自於古希臘文，乃是掌舵 、 引 導 、 管理之意，治理意含著船隻領航(steering)的動作治理概念的浮現，5其 所代表的意義正如同 John Pierre 在著作治理的討論(Debating Governance)一書 中所指出的，他認為在過去 10 年間，先進民主國家之間出現了相同的重要發展趨 勢奠基於法規制度之上的傳統政治權力，正遭受到外在環境嚴格的挑戰，不斷 地處在腐蝕的狀態之中。這樣一個新時代的衝擊，對於政

8、府治理能力帶來相當程4 劉坤億， 全球治理趨勢下國家的定位與城市發展：治理網絡的解構與重組 ， 城市外交與全球治理學術研討會，高雄：義守大學公共行政政策與管理學系主辦，民 9 0.12 .14 ，頁 2 。 5 孫同文， 從威權政府到民主治理台灣公共行政理論與實務之變遷 。台北：元照，民 92，頁218。 3度的挑戰，因而引起社會科學學者對政府治理能力有關研究的重視，而治理概念 浮現對公共行政研究的衝擊也正在此。 理論上，治理概念的興起與二十世紀晚期，社會科學出現的典範危機有 關。一九七 O、一九八 O 年代，許多學科陷入過度簡化的二分法， 真實世界所 發生的複雜景象，已經使得各學科領域沒有足

9、夠能力描述和解釋。如同在公共行 政學領域方面，以往的市場 V.S 計劃或是私人 V.S 公共的二元世界觀已經 太過拘泥，研究者關注的協調方式不僅已經跨越了公、私部門涇渭分明的傳統觀 念和約制，同時也不再囿限於複雜糾結的層級節制體系之中，代之而起的是 平行的權力網絡，或是其他跨越不同政府層級和功能領域的複雜且相互依賴的協 調形式。是以，從這些學科和其他學術系絡的轉變情形來看， 治理似乎被視為 是遺漏掉的第三項 ，既可以批判二分法，又能夠補充其不足之處。6瑞士政治學家 J. Pierre 從環境變化與治理發展驗證了治理的意義。Pierre 認為 治理發生於二十世紀末，是因應民族國家為適應全球化的拉

10、力，做出適應外在環 境要求的努力；另一方面，治理也是一個概念性、理論性的框架，用以說明協調、 合作的社會體系，以及治理過程中國家權力作用和秩序所發生的一連串變化過 程。7美國學者 Lester M. Slamon 認為 ， 新治理(new governance)被視為是一種與傳統 政府統治迥然不同的新典範。治理被認為是實現公共服務效益、效率、公平的基 本工具，超越公與私的二元結構。其所主張的新治理典範與傳統公共行 政之差異，如表一所示。 表一 傳統公共行政與新治理典範的區別 傳統公共行政 新治理典範 單一的公共項目與公共機構 創新的公共行動主體 科層制 社會網絡 公與私對立 公與私結合 命令與

11、控制 協商與說服 採控制與管理的方式 採授與權力的方式 資料來源：L. Salamon, eds, The Tools of Government: A Guide to New Governance. New York: Oxford University Press, 2002, p. 9. 6 B. Jessop, “The rise of governance and the risk of failure: the case of economic development”, International Social Science Journal, No 155, 1998, pp

12、. 29-45 7 J. Pierre, “Introduction: Understanding Governance”. In Pierre, eds. Debating Governance. New York: Oxford University Press, 2000, pp. 22-25. 4美國學者 G. Peters 認為，人類發展至今存在著四種治理模式的安排，即科層 制、市場制、網絡和社區，而新治理典範則強調政府轉變對社會的管理職能與方 式，注重協商溝通。Gaebler 也認為，新治理典範的興起便是要面對韋伯官僚制政 府的失靈，進而以代之的企業化政府(entrepreneur

13、ial government)。新公共管理 模式與新治理典範的理念差異，如表二。 表二 新公共管理與治理典範之比較 比較面向 新公共管理 治理 政治與社會關係 政府行動力的退縮 權力與資源相互依賴的網絡關係 政府角色 小而美政府角色 網絡/過程管理者角色 權力流向 民間組織重要性的增強 決策與權力的分享 服務對象 顧客需求 政府本身及公共利益 追求價值 市場效率 效率、人文主義、民主價值 治理結構 市場制 網絡制 組織型態 扁平化式組織 網絡式組織 政治文化之衝擊 高 低 理論基礎 組織理論之運用 新制度經濟學、公共選 擇理論 政治理論之運用 資源依賴理論、網絡分析途徑、組織網 絡 運用層次

14、管理技術的講求 行政與社會之互動關係 資料來源：史美強、廖興中， 知識經濟、網絡社會與新治理模式之探討 ，知 識經濟體系的管理思潮研討會，台中：東海大學，民 91.5，頁 33。 二、治理概念的意涵 二十一世紀的公共行政研究，正從政府典範轉移至治理典範。8儘管 學界對治理一詞的界定相當多元，但治理的概念比政府更具有包容性，大致 上，治理強調政府與社會、公部門與私部門的一種互動協力關係。治理指的是一 種新的管理過程，治理涵蓋整個政府制度，同時也包含非政府組織，所欲呈現的 是一套政策參與者都能接受的運作模式。因此，有效的治理模式並非是靜態 (static)、被動的規則設計，而是因著社會的不同需求，

15、展現其動態性(dynamics)、 多元性(diversity)以及複雜性(complexity)，是社會需要與管理能力如何提升之間的 恆動過程。9 8 廖坤榮， 政府與農會組織：治理典範的挑戰 ， 空大行政學報 ，第 12 期，民 91.8，頁 78。 9 Kooiman, Jan, eds, “ Modern Governance: New Government-Society Interactions”, London: Sage, 1994. pp. 55-57. 5Smouts 依據全球治理委員會的定義，歸納出治理的四項特徵： （一）治理 是一種過程，不是一套規則，也不是一種活動；

16、（二）治理強調協調，不以支配為 基礎； （三）治理必須同時兼顧公私部門的行動者； （四）治理不是正式制度，而 是一種恆動過程。10 P. Weller 從公共政策結構與過程變化的角度，討論治理的意義。治理成為一種 描述和解釋，說明近二十年來公共政策領域確實有所變化。治理應使我們意識到， 有越來越多的行動主體加入公共決策的過程，在互動中對決策產生影響。治理是 一種由單中心的政策框架，構建多中心協商合作的互動過程。11 學者 Gerry Stoker 的觀點強調治理是政府在統治過程上的新方法及型態，其最 終將使得政府的意義有所轉變。他從五個論點出發，建構出一套用來理解治理概 念的架構。這五個論點包括： （一）治理指涉的是一套由政府或非政府制度及行動者，所形成的複雜組合。 治理出自於政府組織卻又不限於政府組織的行為者，意即治理主體範 圍大於政府組織體系； （二