2010年研究报告第期：有利于减贫的收入分配政策-中国经验

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1、 1IPRCC? 有利于减贫的收入分配政策:中国经验 有利于减贫的收入分配政策:中国经验 李 实李 实 北京师范大学经济与工商管理学院北京师范大学经济与工商管理学院 一、引言一、引言 缩小收入差距，实现公平的收入分配，缓解贫困一直是世界各国社会经济发展的主要目标，也是其社会经济政策关注的主要内容。联合国千年发展目标之一是“在 1990 至2015 年间，实现全球每日收入低于 1 美元的人口比例减半”（见 2000 年 9 月通过的联合国千年宣言）。中国政府过去 20 多年中一直把缓解贫困作为最重要的政治任务，不断加大反贫困的政策力度，而且近几年中加大了对收入分配的关注。在国家“十二五”发展规划

2、中，中国政府再次提出“加快形成合理有序的收入分配格局，尽快扭转收入差距扩大趋势”1。由此可见，从根本上消除绝对贫困，努力缩小收入差距，已成为中国政府未来五年的工作重点，也受到了全社会的普遍关注。 从理论上讲，缓解贫困与缩小收入差距是相辅相成的。提高贫困人口的收入水平，特别是促进贫困人口的收入增长超过社会平均水平，对于缩小收入差距具有积极的效应。然而，我们也应该看到缩小收入差距也许对穷人收入增长是有利的，也许是不利的。如果收入差距缩小是由于穷人收入增长超过了社会平均水平，那么它对缓解贫困是有利的。如果收入差距缩小或扩大只是来自 1 见“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011201

3、5 年)规划纲要”， http:/ 于中高收入阶层的收入差距变动，而与低收入和贫困人口的收入增长无关，那么它对贫困缓解至少是无益的。如果收入差距缩小的后果之一是穷人收入的下降（如金融危机下的情形），那么它对缓解贫困是不利的。同样，对于政府的收入分配政策而言，它对于缓解贫困具有积极作用还是消极作用将取决于政策的重点和内容。也就是说，有些收入分配政策有利于缩小收入差距，同时对缓解贫困起到积极作用，如转移支付项目；还有一些收入分配政策虽然有利于缩小收入差距，但是对于缓解贫困作用不大甚至产生不利作用，如加税。 本文将对中国近年来收入分配政策加以梳理，对于反贫困效果加以评价，在此基础上提出一些政策建议。

4、本文分为以下三个部分：下一节介绍中国的收入分配政策，特别关注税收政策，转移支付和低保政策。同时主要从扶贫和收入分配角度对几项主要的收入分配政策的效果加以评价，在评价中既引用了一些实证研究的结果，也有一些主观的判断。第三节讨论收入分配政策的改进方向，如何才能使得它们更加有利于缓解贫困，在反贫困方面起到更大的作用。 2IPRCC ? 二、中国的收入分配政策及其反贫 困效果二、中国的收入分配政策及其反贫 困效果 在计划经济时期，中国政府的收入分配政策的选择是非常有限的，而缩小收入差距的主要手段是实行计划性分配体制。在这一体制下，城镇内部由于取消私营和个体经济，同时在国有经济和集体经济单位内部实施全国

5、统一的计划工资体制。在平均主义的意识形态影响下，单位内部工资分配差距被限制在很小的范围内。到了上世纪 70 年代末和 80 年代初，即中国经济改革初期，城镇内部的收入差距很小，国家统计局计算出来的城镇内部居民收入分配的基尼系数大约在0.16 （张东生主编， 2010）。在当时的农村内部，虽然计划经济的色彩没有那么浓烈，但是人民公社的政社合一体制对收入差距起到了抑制作用，除了地区之间自然禀赋条件的差异带来地区间收入差距较为明显外，公社内部和生产队内部的收入差距并不显著。到了 70 年代后期，农村内部的居民收入分配的基尼系数要高于城镇内部，也只是在 0.23水平（张东生主编，2010）。需要指出的

6、是，即使收入分配差距很小，但是它并不是一种合理的分配体制，因为这种分配体制和分配差距是与大规模的贫困联系在一起的。 随着城镇经济结构的改变，私营和个体经济的迅速发展，加上公有经济内部分配体制的改变，从 20 世纪 80 年代中期开始，城镇内部居民收入差距出现不断扩大的趋势，基尼系数不断攀升，到 2008 年上升到 0.37。同样，在农村内部随着土地使用权的私有化，农民生产经营的多样化，以及农村工业和乡镇企业发展，农村内部的居民收入差距也呈现不断上升的势头，2008 年的基尼系数达到 0.38。城乡之间收入差距，在 1997-2003年 期 间 呈 现 快 速 扩 大 的 趋 势（Gustafs

7、son et al, 2008），而且在过去几年中一直高居不下。 面对上述情况，中国政府在收入分配政策上也作出了相应调整。主要表现为以下几项收入分配政策的引入和调整上。 1个人所得税政策 1个人所得税政策 在 80 年代引入了个人所得税政策。 1980 年 9 月 10 日第五届全国人民代表大会第三次会议通过中华人民共和国个人所得税法，但没有出台一些具体的征税细节，个人所得税政策还没有进入实施阶段。直到1986 年 9 月，国务院发布了中华人民共和国个人收入调节税暂行条例，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税，意味着个人所得税政策开始启动。然而，由于当时规定的起征点远高于城镇居民的平

8、均收入水平，其收入达到征税标准的人群比例很低，因此个人所得税并没有起到调节收入分配的作用。以后随着城镇居民个人收入的快速增长，加上起征点并没有及时做出调整，越来越多的人群需要交纳个人所得税。其结果是，个人所得税增长速度超过了城镇居民收入的增长幅度，到 2009 年个人所得税总额已达到 3949 亿元， 比 1999 年增长了8.5 倍。在个人所得税不断增长的情况下，它对城镇居民收入分配的调节作用并不是很显著的，这是因为中国的个人所得税是单项税（即对每一项收入进行征税），而不是综合税（即根据家庭收入和人口情况进行征税）。还有一个原因是一些高收入人群有各种各样的方法避税或逃税。为了对个人所得税的收

9、入分配效应作进一步分析，也是为了回答它在多大程度上是累进的，而不是累退的，有助于缩小收入差距，而不是扩大收入差距。为此，我们利用 2008 年国家统计局城镇住户调查数据中 1270 个住户样本，对城镇住户缴纳个人所得税额及其税率（税额/收入）进行计算，其结果显示城镇住户缴纳的个人所得税，不论从绝对额来看，还是其税率来看，都比较低。2008 年城镇居民人均交税额为 267 元，平均税率不足 1%2。同时，2 这一结果与全国个人所得税的数字有些不协调。根据国家财政统计数据，2008 年全国个人所得税征收 额 3722 亿元。按照住户调查数据，以城镇居民 6.07 亿计算（来自统计局人口统计数），城

10、镇居民缴纳的 个人所得税仅为：1621 亿元。而农村居民是不可能 缴纳剩余的 2000 多亿的个人所得税。当然，即使全 部个人所得税都是来自城镇居民，那么其负担的税率 仅为其收入的 3%。 3IPRCC? 我们还计算了十等分组每个收入组城镇住户缴纳的个人所得税额及其税率，如表 1 所示。不难看出，税率还是具有一定的累退性，即高收入组的税率要高于低收入组。这意味着至少到了 2008 年城镇个人所得税对收入分配具有一定的积极调解作用，虽然其作用相当有限。比如，最高收入组的人均收入与最低收入组人均收入比率由税前的 9.48 倍下降为税后的 9.29 倍。 表 1： 2008 年城镇居民按收入十等分组

11、的所得税负担情况 表 1： 2008 年城镇居民按收入十等分组的所得税负担情况 按收入十等分组 1 （最低） 2 3 4 5 人均收入（元） 5427.4 8423.9 10665.9 12711.6 14830.6 人均交税额（元） 0.2 1.8 5.8 8.7 18.2 税率（%） 0.004 0.022 0.054 0.069 0.123 按收入十等分组 6 7 8 9 10（最高） 人均收入（元） 17265.8 20276.5 24258.0 30534.6 51466.6 人均交税额（元） 29.5 60.7 117.1 251.9 1059.2 税率（%） 0.171 0.29

12、9 0.483 0.825 2.058 资料来源：根据 2008 年 CHIP 数据计算的结果。 那么个人所得税对贫困又会产生什么影响呢？它是有助于缓解贫困，还是倾向于加剧贫困呢？为了回答这个问题，我们计算了城镇不同收入组住户纳税比例及平均税率，其结果见表 2。计算结果显示，低收入住户缴纳所得税的比例是很低的，最低的 10%收入组中住户纳税的比例低于 2%，最低的 20%收入组中住户纳税的比例只是 3%左右。而且，这些低收入组的纳税户负担的税率并不高。由表 2 所示，最低的 10%收入组中纳税户负担的税率不到 5%。由此可见，即使对这些低收入组的纳税户的所得税全部免除，他们的收入并不会有明显的

13、增加，因此个人所得税对城镇贫困的直接影响也是相当有限的。 表 2：2008 年城镇不同收入组住户纳税比例及平均税率 表 2：2008 年城镇不同收入组住户纳税比例及平均税率 收入十等分组 （从低到高） 缴纳所得税住户比例（%） 纳税户人均纳税额/ 纳税户人均收入（%） 1 1.74 4.99 2 4.31 6.42 3 6.88 6.80 4 10.52 6.81 5 16.07 6.48 6 20.88 6.87 7 29.33 6.98 8 38.61 7.51 9 49.63 7.77 10 60.67 7.74 资料来源：根据 2008 年 CHIP 数据计算的结果。 4IPRCC ?

14、 2. 社会保障交费 2. 社会保障交费 虽然个人所得税对城镇居民并不构成多大的负担，但是城镇职工的社会保障交费在城镇住户收入中占较大的比重。对于城镇职工来说，社会保障交费包括这样一些项目：养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金等。由于城镇社会保障制度并不是覆盖所有就业人群，对于非正规部门的就业者来说，他们一般不参加社会保障项目，他们也就不负担社会保障交费。而且对于不同社会保障项目来说，其覆盖的就业人群的比例也有所不同。 表 2 给出了城镇居民十等分组的人均社会保障交费额及其占人均收入的比重。从中可以看出，从基本格局上看，高收入住户缴纳的社会保障费的人均额要高于低收入住户，而且前者缴费额占收

15、入的比重也要高于后者。可是，从费率上看，高收入组居民与低收入组居民负担的费率相差不大。我们计算了扣除社会保障交费前与后的居民收入差距的基尼系数，分别为：0.3492 和 0.3489。因此，社会保障交费虽然有助于缩小收入差距，但是其作用也是十分有限的。 那么，社会保障交费对城镇贫困会产生什么影响呢？从表 3 可以看出，如果收入最低的 20%住户免除缴纳社会保障费，那么他们的人均可支配收入会上升 5-7%。在不考虑社会保障给城镇居民带来收益的情况下，以2008 年主要城市的平均低保标准为贫困线，那么缴纳社会保障费后城镇居民的贫困发生率为 0.8。由此可见，即使给低收入居民户全部减免社会保障交费，

16、城镇贫困发生率上升幅度不会超过一个百分点。 表 3：2008 年城镇居民按收入十等分组的社会保障交费负担情况 表 3：2008 年城镇居民按收入十等分组的社会保障交费负担情况 按收入十等分组 1 （最低） 2 3 4 5 人均收入（元） 5427.4 8423.9 10665.9 12711.6 14830.6 人均交纳额（元） 271.0 540.6 725.2 865.7 961.0 费率（%） 5.0 6.4 6.8 6.8 6.5 按收入十等分组 6 7 8 9 10（最高） 人均收入（元） 17265.8 20276.5 24258.0 30534.6 51466.6 人均交纳额（元） 1186.4 1414.3 1821.1 2372.9 3986.0 费率（%） 6.9 7.0 7.5 7.8 7.7 资料来源：根据 200