第七章公共政策问题的形成与认定

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1、第七章 公共政策问题的形成与认定 第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类威廉邓恩认为，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失 误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对真正的问题找到了错误的 解决方案。 “对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其 机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。” 第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类一、公共政策问题的定义 所谓问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差 距。 所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的 偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的 差距。 所谓公共政策问题，是指基于

2、特定的社会问题， 由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行动 希望实现或解决的问题。第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类二、公共政策问题的基本内涵 公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面： 1社会客观事实或问题情境 2问题的察觉 3现实与利益期望等的冲突性 4团体与组织活动 5政府和社会公共组织的必要政策行动邓恩也认为，“在政策分析 中特别重要的是，切忌将问 题情境与政策问题混在一起 ，因为后者是精神的产物， 由人类通过判断将经验转换 而来”。 第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类三、公共政策问题的特征 1关联性 2公共性 3主观性 4人为性 5历史性与动态性第一节 公共

3、政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 1邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优 良、结构适度和结构不良三种类型。 （1）结构优良的政策问题 结构优良问题是指涉及涉及一个或几个决策者，较少的几 个解决方案；决策者在政策方案的效用或价值方面，能够 达成一致；决策者也能够确定每一种备选方案所能够产生 的结果，若存在风险，也可以通过计算确定其可能存在的 范围。这一类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 1邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。 （2）结构适度的政策问题 结

4、构适度问题是指涉及一个或几个决策者；有限 的替代方案；方案的效用一致能够反映目标的一 致性；但结果是不确定的，也无法加以计算，从 而误差的概率也无法估计。博弈论中的“囚徒困境” 模型可以说明这类问题的特征。构的较低层次。第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 1邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优 良、结构适度和结构不良三种类型。 （3）结构不良的政策问题 结构不良问题是指涉及许多决策者，效用相互冲突或末知 ，各种替代方案末知或不能渐进排序，结果也末知。面临 的很多问题都是结构不良问题。这是因为政策问题大多涉 及许多的利益相关者，他们之间由于利益上的相互冲突

5、， 很难在价值方面达成一致。第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 2罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系 ，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三 类。 （1）分配型问题（distributive） 分配型问题是把物品和服务、成本义务分配给社 会中特定群体而引发的政策问题。 第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 2罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系 ，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三 类。 （2）管制型问题（regulative） 管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制

6、标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处 理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。 第一节 公共政策政策问题的界定 、属性与分类四、政策问题的分类 2罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系 ，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三 类。 （3）再分配型问题（re-distributive） 再分配型问题是政府将某一标的团体的利益或义 务，转移给另一标的团体享受或承担所引发的问 题。 第七章 公共政策问题的形成与认定 第二节 公共政策问题的形成与提出第二节 公共政策问题的形成与提出一、公共政策问题的形成因素 1客观因素 引发政策问题的自然现象或人文事件即是政策问题

7、的客观因素。 （1）内在引发机制 一个国家内部发生的特定自然现象或人文事件称为政策问题产生的“ 内在引发机制”，包括以下几种情况：其一，各种自然灾害；其二， 意外的人文事件；其三，科技发展的副作用；其四，资源分配失衡 ；其五，生态变迁。 （2）外在引发机制 国际发生的、对一个国家内部产生影响的特定自然现象或人文事件 称为政策问题的“外在引发机制”，包括以下几种情况：其一是战争， 其二是国防科技的发展，其三是国际冲突，其四是国家关系格局的 变化，其五是全球性经济危机。 第二节 公共政策问题的形成与提出一、公共政策问题的形成因素 2主观因素 公共政策问题不仅会受到一些客观因此的 影响，还会受人们主

8、观因素的作用。在客 观条件一定的情况下，主观因素的变化（ 如价值观念的更新、人们期望目标的改变 等）也会引发许多新的公共政策问题。第二节 公共政策问题的形成与提出二、由谁提出公共政策问题 通常，公共政策问题的提出主体主要由以 下几种： 1政府部门 2政治领袖 3政党组织和利益集团 4大众传媒 5各类政策研究组织第七章 公共政策问题的形成与认定 第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 1政策议程的含义 政策议程创建就是在多元利益相关者互动的 基础上，公共权威(特别是执政党与政府)通 过一定的选择与过滤机制确定社会问题的轻 重缓急，

9、并将其提上政府议事日程、纳入决 策领域的过程。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 2政策议程的类型 （1）系统议程（公众议程） 系统议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的 普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施 加以解决这样一种政策议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下 三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广 泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人 都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问 题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当 的关注。第三节 公共政策问题的认定第

10、三节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 2政策议程的类型 （2）政府议程（正式议程） 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他 们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列 入政策范围这样一种政策议程。 政府议程的类型主要有两种分法。一是按照议程项目的新 旧状况，分为旧项目和新项目。 二是按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可分为 四种阶段性类型：（1）界定议程 ；（2）规划议程 ；（3 ）磋商议程 ；（4）循环议程 。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 2政策议程的类型 （2）政府议程（正式议程） 政府议程是指某些社

11、会问题已引起决策者的深切关注，他 们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列 入政策范围这样一种政策议程。 政府议程的类型主要有两种分法。一是按照议程项目的新 旧状况，分为旧项目和新项目。 二是按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可分为 四种阶段性类型：（1）界定议程 ；（2）规划议程 ；（3 ）磋商议程 ；（4）循环议程 。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 一、政策议程的含义与类型 2政策议程的类型 （3）两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有 着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成， 其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，

12、提出问题，它可 以不提出政策方案或解决办法，所体现出来的往往是众说 纷纭的特点。政府议程则较系统议程来得特定而且具体， 它是对政策问题进行界定或陈述的最后阶段。问题经过一 定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解 决的时候，系统议程就转入政府议程。 第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 二、影响社会问题进入政策议程的因素 1公民个人的作用 2利益集团的作用 3政治领袖的作用 4政府体制的作用 5大众传媒的作用 6专家学者的作用 7问题自身的作用第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 三、进入政策议程的条件与障碍 1进入政策议程的条件 第一，事件或问题必须

13、明朗而严重。 第二，要有政治权威领导人及专家学者的预 测性发动。 第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与 过程。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 三、进入政策议程的条件与障碍 1进入政策议程的条件 小约瑟夫斯图尔特认为，符合以下条件，问题就会受到关 注： （1）已经达到危机程度，不容再忽视； （2）已经具备独特性，此时，问题代表着更大的问题， 并且被扩大化，如臭氧的消耗和全球变暖； （3）具有感情因素，或者引起了媒体的关注，因为具有 了“人的兴趣的因素”； （4）具有广泛影响； （5）对社会的权力和合法性提出质疑； （6）时髦。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题

14、的认定 三、进入政策议程的条件与障碍 2进入政策议程的障碍 障碍表现在以下几方面： 第一，政治原则的偏离。 第二，价值体系的排斥。 第三，政府体系的封闭。 第四，承受能力不足。 第五，表达方式失当。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 1科布的政策议程建议模型 美国学者科布在区分为公众议程与政府议程的基础上，以 政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型 ： （1）外在提出模型 政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经 阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方 式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然 后通过对政

15、府施加压力的手段，使之进入政府议程。 第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 1科布的政策议程建议模型 美国学者科布在区分为公众议程与政府议程 的基础上，以政策诉求的主体为标准，提出 了建立政策议程的三种模型： （2）动员模型 具有权威作用的政治领导人主动提出其政策 意向，并使其进入政府议程。 第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 1科布的政策议程建议模型 美国学者科布在区分为公众议程与政府议程的基 础上，以政策诉求的主体为标准，提出了建立政 策议程的三种模型： （3）内在提出模型 政府系统内部的人员或部门为

16、解决纯粹的内部事 务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于“体 制内”的相关团体和个人。 第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2约翰W金登的多源流分析模型 （1）垃圾桶模型 “垃圾箱”模型试图描述真实的决策过程。它 包括三个部分，分别为组织特征，四股涌流 ，决策时机。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2约翰W金登的多源流分析模型 （1）垃圾桶模型 首先，组织存在三种特征。第一个特征是“ 成问题的偏好” ；第二个特征是“不清晰的 技术” ；第三个特征是“流动的参与” 。第三节 公共政策问题的认定第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2约翰W金登的多源流分析模型 （1）垃圾桶模型 其次，在“组织化的无序”状态下，有四股涌 流，即问题流、方案流、人员流、机会流(