中西部地区法官断层：在神话和现实之间

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1、中西部地区法官断层：在神话和现实之间内容提要今年以来， 各大报刊媒体围绕着国家司法统一考试和有关中西部地区法官、检察官严重断层的讨论好不热闹。1综合各种立场、观点，持中西部地区法官、检察官面临严重断层，并以此要求降低司考门槛提高通过率的呼声似乎占了绝对优势。在一些人看来，中西部法官、检察官都快绝种了，不降低司法统一考试门槛提高通过率怎么行？而事实是否果真如此？笔者认为，要讨论中西部地区法官断层问题，必须首先弄清以下问题：中西部地区现在到底有多少法官，中西部地区现在有多少案件，办理这些案件到底需要多少法官，需要法官数与实有法官数差额有多大，在此基础上，我们才能得出中西部地区法官是否严重断层的结论

2、，并就与此相关的问题予以考察和研究。但不无遗憾的是，近年来，中西部地区法官断层问题虽然是各大媒体炒作的热点，但却没有一家媒体能够准确透露中西部地区现在到底有多少法官，而中西部地区现在到底需要多少法官，其间的差额到底有多大。笔者作为法院一个普通工作人员，也没有办法搞到这些数据。因此，本文所有数据都只能以广西为视角而展开，意在为决策者提供一种研究方法。 为了让读者对司法考试前后法官数量有一个直观的印象，本文特将2002 年 3 月第一次司法统一考试前后广西法官数量和案件数均予以列出，供大家参考。本文选择以广西为考察对象还基于以下两个理由：一是一些持中西部地区法官、检察官严重断层说者大量引用了广西法

3、官断层的数据，二是广西是一个少数民族地区和西部落后地区，在中西部地区中有一定代表意义。2 以广西为视角， 全面考察广西法官现状，无疑有助于专家学者和国家决策者加深对中西部地区法官现状的了解，还事实以本来面目。一、广西现有法官情况广西壮族自治区位于祖国南疆，是全国唯一集老、少、边、山、穷于一体的省区，在实施西部大开发战略中，与其他11 个西部省（区） 、市享受同样的政策和待遇。全区共有高级法院1 个，中级法院16 个（含柳州铁路运输中级法院，北海海事法院），基层法院111 个（含 2个铁路运输基层法院） 。截止至1999 年底，全区法院共有干警职工10928 人，其中法官（具有助理审判员以上审判

4、职称）8019 人，占 73.38%.32001年按照最高人民法院统一布置全区三级法院相继进行了机构改革，法院人员得以精简。截止至 2002 年底，全区法院共有干警8884 人，其中法官6360 人，占 71.60%.4具体到基层法院，1999 年底，全区基层法院共有干警 8540 人，其中法官6137 人，占 71.86%. 机构改革后，至2003 年底，全区基层法院实有7090 人，其中法官4730 人，占 66.71%.5鉴于机构改革期间45 岁以上的法官纷纷退休，广西现有法官数量没有多大波动，仍为6000 多人。且这些法官多在50 岁以下， 50 岁以上的法官人数较少。二、广西现在到底

5、需要多少法官一个地方法官需求量既取决于管辖地域大小， 又取决于案件数量。倘若案件数量上升，则法官需求量相应就大，反之亦然。在广西， 由于纠纷解决多元化渠道的引入（如司法行政部门加强了调解力度），近年各级法院受理案件数量整体上呈下降趋势。19992002 年全区法院受理案件数依次为178200 件， 147629件， 136886 件、 127324 件，呈逐年递减趋势。62004年，全区法院受理案件数则近一步递减至 123514 件。7 因此， 仅就审理案件而言，若每名法官年均结案30 多件（参照国外法官年均结案数和沿海地区法官人均结案数，这个数字对中国西部法官而言要求不算高）， 审理完上述案

6、件， 广西只需要4000 多名法官就够了。!-empirenews.page- 三、广西是否存在法官严重断层现象（一）从整体上来看，广西并不存在法官严重断层现象如前文所述，仅就审理案件而言，广西只需要4000 多名法官就够了，而广西现有6000 多名法官，每名法官年平均审案仅20 多件。 由此可见， 从整体上来看，当前广西并不缺少法官。具体到基层法院，由于基层法院近年受理案件也呈下降趋势，年人均办案数量增减幅度不大。从 19992003 年人均办案数分别为24.37 件、 22.07 件、 20.82 件、 23 件、 22.75 件。 8可见， 当前广西基层法院在整体上并不缺少法官。如融水苗

7、族自治县法院有法官38 名，2004年审结各类案件743 件，人均结案仅19.55 件/.9. 需要指出的是，以上判断仅就审理案件而言。但就整个法院工作而言，不少法院法官还是不够用的。其中的原因是多方面的，一是一些法官虽有审判职称，但却没有相应水平，不会办案也没有能力办案。尤其是在一些落后地区法院， 这一现象比较严重。二是近年来法官从事非审判事务过多，严重影响到办案。在一些法院，法官常常被抽去扶贫、禁毒等等。三是近年来政治教育活动和会议较多，耗费了法官不少精力。四是不少法官在后勤部门工作，没有办案。五是法官分布不平衡。法官多集中在高院、中院和一些条件较好的基层法院，个别贫困山区法院法官可能紧缺

8、（这种情况在笔者的视野范围内还没发现，但考虑到笔者视野范围有限，这种情况可能会有） 。（二）从年龄层次上来看，如果案件不出现大幅度增长，今后几年内广西也不会出现法官严重断层或短缺现象1999 2003 年广西基层法院法官年龄结构变化表10 项 目 1999 年 2000 年2001 年 2002 年 2003 年 35 岁以下31.60%29.29%27.61%27.82% 23%35 周岁至45 周岁37.93%39.22%40.93%49.15%51.31%45 周 岁 至55 周 岁28.35%28.58%28.94%21.28%23.89% 从年龄层次上来看，如果案件不出现大幅度增长，

9、今后几年内广西也不会出现法官严重断层或短缺现象。2001 年法院机构改革时，广西各级法院45 岁以上的法官纷纷退休。当前各级法院法官多在50 周岁以下。以基层法院为例，如表所示，截止至2003 年， 45 周岁以下的法官占法官总数的74.31%， 50 周岁以上的法官很少。 以笔者当前所挂职的鹿寨县人民法院为例，截止至 2005 年 9 月，全院共有法官50 多人，年龄在50 岁以上的仅1 人，且年龄刚好是50岁，全院女性年龄均在45 岁以下。 11 正是在这个意义上，广西高院政治部主任郑楚云在与笔者一次闲聊时说：广西10 年内不缺法官。对于郑主任的观点，笔者甚是赞同。当然，郑主任 说 这 话

10、 时 是2002年 ， 现 在 应 该 说 广 西 六 、 七 年 内 从 整 体 上 看 不 缺 法 官 。!-empirenews.page- （三）从广西贫困地区法院来看，当前法官严重断层或短缺的现象也不明显贫困地区法院一个最大的特点是法官少，但案件也不多。从广西经济欠发达地区基层法院近几年收结案件数量上看，大多均在250 1000 件左右。据统计，属国家级贫困地区的广西西部百色市和河池市所辖的23 个基层法院， 2002 2004 年 3 年平均收案为 718.50 件，案件也多为刑事和民事这两种类型。12 如融水苗族自治县法院属贫困地区法院，现有法官38 名，2004 年审结各类案件

11、743 件。 13. 在这里很有必要就学者们大谈特谈的中西部贫困地区法院、检察院“一人庭”、 “一人科室” 、 “二人庭”做一些解释。一些学者将“一人庭”、 “一人科室”、 “二人庭” 作为法官、 检察官严重断层的重要证据14 对此，笔者认为要具体问题具体分析。在 2001 年机构改革中， 广西绝大部分基层法院的内设机构基本上都是按照与上级法院对口的原则设置的。基层法院一般内设1113 个部门和34 个人民法庭，这就出现了以下弊端：一是部门领导职数过多，按编制六十人以下的法院就会出现官多兵少，一些部门如政工科、监察室、审监庭等，基本上有“官”无“兵”；二是合议庭组成不完整，由于法官分配到各个庭

12、室，许多业务庭根本无法组成一个完整的合议庭，更多的只能配成“一人庭” 、 “二人庭”。15 对此，广西宜州法院走出了一条新路。该院打破庭室界线（在对外上原设立的刑庭、民庭、行政庭、审监庭等审判机构仍然存在，但在内部已成虚设） ，通过公开考试、考核，从现有法官中选出11 名精干法官集中精力办案，很少让他们参与非审判事务。结果，11 名主审法官完全能够胜任，“承担了以前由所有业务庭的审判员审理的案件， 第一年即2004 年该院就有3 名主审法官审结案件超过100 件，其中 1 人审结刑事案件 124件， 2 人审结民事案件分别为120件和 102件， 分别创该院乃至全河池市11 个县 （市）法院审

13、结同类案件的记录”。 16 有效地解决了该院各庭法官不够组成合议庭问题。可见， “一人庭”、 “二人庭”并不能证明该法院法官严重断层或短缺。道理很简单，若某法院每年受理案件 300 件（广西个别法院年受理案件仅250 多件） ，该院有十多个法官，每个庭都只有1到 2 个法官，即所谓的“一人庭”、 “二人庭”，这样的法院，看起来好像法官面临严重断层，而实际上，该法院当前根本就不缺法官（每个法官每年人均办案仅20 多件） 。某法院法官是否严重断层或短缺，主要应根据该院现有法官人数、年龄和每年受理案件数量等相关因素确定。（四） 从长远来看， 广西贫困地区法院存在着法官断层危机从 2002 年第一次国

14、家司法统一考试到现在仅四年时间。故国家司法统一考试对广西贫困地区法院虽有影响，但当前还没有达到严重地步。如前文所述，就单个法院而言，目前广西个别法院可能存在法官严 重 断 层 现 象 ； 就 整 体 而 言 ， 广 西 在 当 前 和 今 后 六 、 七 年 内 并 不 存 在 法 官 严!-empirenews.page- 重断层现象。但从长远来看，广西贫困地区法院存在着法官断层危机。其主要原因有三个，一是贫困地区法院待遇太差，近几年法院人才流失严重，如革命老区百色市两级法院（其中基层法院12 个）近年来主动调离法院的有60 余人，其中包括五名基层法院的正副院长，其他大多是两级法院的中层领导

15、和业务骨干。17 二是自身造血功能差，2002 年和 2003 年我区基层法院分别有586 人和 528 人参加统一司法考试，分别通过30 人和 74 人，通过率较低。18 在一些贫困地区法院，近年来没有一个人通过司法统一考试。三是通过司法考试的不愿意到贫困地区法院工作。广西基层法院2002 年共调入92 人，其中已通过司法考试，能够任命为法官的只有6 人；2003 年调入的 230人中， 也仅有 17 人具备法官任职资格。19 据广西高院研究室主任莫澄真同志介绍，广西崇左中院下辖7 个基层法院，2001 年按照上级精神“一刀切”，一大批法官退休，缺编很多，公开招考法官，根本就没有通过司法考试

16、的人报考，即便是中院去年公开招一个法官都没招到，只招进一个书记员，虽然说是个本科但还不是全日制的。20 照目前趋势发展下去，六、七年之后，广西贫困地区法院可能会出现严重断层危机。四、解决对策针对中西部贫困地区法院可能会出现的法官严重断层危机和个别地区法院已经出现的法官严重断层危机，学术界和司法实践界当前主要有两种意见。第一种意见是合理确定命题难度和考试内容，提高法学院优良毕业生的考试通过率，待若干年后中国大多数法院法官、检察院检察官紧缺的状况，尤其是中西部地区法官、检察官断层的状况得到改善后，通过率也可以随之下调。国家法官学院院长怀效锋持此种观点。21 第二种意见是不要轻易降低司考门槛，认为司法考试是中国法律职业化进程的推进器，它的确遭遇了某种不合理的职业现状，值此关头，需要坚定信念，努力贯彻执行司法考试制度的设计意图，坚持、坚持、再坚持。张志铭教授持此种观点。 22 对这两种意见，笔者赞同第二种，理由如下：1、大幅降分提