论监狱经济管理模式的研究

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1、论监狱经济管理模式的研究论监狱经济管理模式的研究热处理车间 曾园根党的十六大提出推进司法体制改革，这是我国改革开放逐步深入、民主法 制日益健全的必然要求。监狱体制改革有利于公正执法、严格执法，有利于强 化监狱经费收支管理，提高监狱经费保障水平。我认为必须对监狱经济运行方 式进行有效探索，寻求合理的监狱经济运行机制。监狱经济的合理运行，有利 于保障监狱基本职能的实现，对确保监狱履行刑罚执行、改造罪犯的职能起到 重要作用，是推动监狱体制改革的一项重要措施。监狱属于政治范畴，监狱经济是监狱为改造罪犯之需要，由监狱人民警察 依法组织有劳动能力的罪犯，通过一定的组织形式，所进行的物质资料生产和 再生产的

2、经济活动。它的特征主要是：具有法定性；由罪犯劳动派生；劳动力 主体是监狱人民警察和罪犯；必须借助一定的组织形式；是为改造罪犯之需， 具有政治属性；是有效劳动、经济活动，具有经济属性。由监狱经济的内涵可 以看出，它具有政治属性和经济属性两个基本属性。两者既对立又统一，政治 属性决定经济属性。一、监狱经济发展的历史回顾我国的监狱经济是为了劳动改造罪犯、解决国家经济困难和负担而建立起 来的。新中国诞生之初，在经济上所继承的是一个十分落后的烂摊子。“1949 年在工农业总产值中，现代工业产值只占 17%，根据联合国亚洲及太平洋社会 委员会统计，1949 年中国人均国民收入 27 美元，不及整个亚洲平均

3、 44 美元 的 2/3，不足印度 57 美元的一半。”建国之初，为了巩固新生的人民政权，一批 危害国家安全犯罪反革命罪犯和其他刑事犯罪罪犯被依法判处死刑缓期二年执 行、无期徒刑、有期徒刑的刑罚。而被人民民主政权接收的旧监狱其设施破旧 不堪，难以解决监狱在押罪犯人数激增的问题。由于监狱在押罪犯人数激增， 监狱难以全部解决罪犯劳动生产问题，大批监狱在押罪犯由于无劳动项目而坐 吃闲饭。最重要的是监狱在押罪犯不能得到有效改造，难以实现改造罪犯成为 新人的目的。在我国当时生产力发展水平极其低下，国家财政极其困难的条件 下，让被判处徒刑的罪犯，这“一个很大的劳动力”由国家养起来，在监狱“坐吃 闲饭”，既

4、不符合马列主义、毛泽东思想中劳动改造罪犯的理论，也不符合中国 的国情要求。为了解决上述问题，于 1951 年 5 月 10 日至 15 日在北京召开的 第三次全国公安会议把组织全国犯人劳动改造问题作为会议的一项重要内容进 行了讨论，并通过了关于组织全国犯人劳动改造问题的决议。在决议 中确定了组织全国犯人劳动的生产建设项目。即：“从事大规模的水利、筑路、 垦荒、开矿和造屋等生产建设事业”。建国初期，为了恢复国民经济，提高我国 的综合国力，国家开始进行大规模的经济建设。其中水利、筑路、垦荒、开矿 和造屋等生产建设事业，是国家进行经济建设的重要组成部分之一。这些生产 建设项目所需要的劳动力较多，对劳

5、动力的技术素质要求不高，劳动场地集中、 便于管理，比较适合作为大规模组织犯人劳动的生产项目。截至 1952 年底， 全国已投入劳动的犯人占全国在押犯的 62%，到 1953 年已占 837%。与此同“赣江” 杯征 文时，全国建立大小不等的劳改生产单位 4671 个。监狱生产创建并逐步发展起 来后，不仅解决了监狱在押罪犯“坐吃闲饭”的问题，解决了监狱的狱政设施经 费和罪犯改造经费不足的困难，而且解决了实现改造罪犯成为新人的问题和为 国家创造了可观的经济效益。监狱生产的收入被 1954 年制定的中华人民共 和国劳动改造条例规定为劳动改造机关的经费来源之一。到 1965 年，全国 劳改工业总产值达到

6、 176 亿元，粮食总产量达到 184 亿斤。在取得辉煌的经济 效益的同时，监狱企业也通过对大量罪犯实行劳动改造，取得了良好的社会效 益。成功地改造了数以万计的包括末代皇帝、侵华日军、伪满战犯等罪犯。监 狱生产成为监狱工作的一个重要组成部分。监狱经济的发展，为罪犯改造和国 家的经济发展做出了巨大贡献。随着改革开放的不断深入，监狱经济存在的矛盾和问题日益显现，经济效 益不断下滑，有半数以上的监狱企业没有了利润，出现了全系统亏损。到 1994 年，全国监狱工业生产亏损额达 15 亿元，监狱生产陷入了困境。现在看来，监狱经济从开始产生，便存在这认识上的偏差。建国初我们对 监狱的定位是既是监狱，又是企

7、业。正如毛泽东同志所说的：“我们的监狱不是 过去的监狱，我们的监狱其实是学校、工厂或农场。”基于这种认识，1952 年 7 月，中共中央批准的第一次全国劳动改造罪犯工作会议决定也指出：“劳 改生产，从政治上看，是属于改造罪犯成为新人的一项重要政策。但从经济上 看，则是属于国营经济性质的特殊企业。”可以看出，国家从一开始定位就把监 狱和监狱企业捆绑在一起，赋予了监狱的二重性。这种定位，随着监狱经济的 不断发展，其内在的矛盾也不断暴露出来。如五十、六十年代，一些监狱在组 织罪犯劳动过程中，重生产、轻改造，影响了劳动改造罪犯工作的效果。对此， 毛泽东同志 1962 年 3 月 22 日在听取原公安部

8、领导汇报时指示：“劳动改造罪 犯，生产是手段，主要目的是改造，不要在经济上做许多文章。” 1964 年 4 月 12 日，毛泽东在审阅公安部党组的有关报告后批示：“你看确有此事吧！有些 人只爱物不爱人，只重生产，不重改造。把犯人当劳役，只有压服不行。” 1965 年 7 月 1 日，毛泽东同志再次对劳改工作作出批示：“改造要紧，不要在 经济上做文章，不要想从劳改犯人身上搞多少钱，要抓改造，让他们能寄点回 家嘛。”同年 8 月 8 日，毛泽东同志在接见几内亚教育代表团、几内亚检察总 长及夫人的谈话中再次指出：“我们有些干部不懂得把改造人放在第一位，不 要把劳动和生产放在第一位。不要赚犯人的钱。”

9、刘少奇同志早在 1950 年 10 月中央决定组织罪犯劳动生产之前就指出：“花点本钱也划得来，抢的吃、偷的 吃还不都是老百姓的，并且具有破坏性，搞生产要花点本钱，国家也可以出一 些钱。”1956 年 5 月，刘少奇在谈到劳改检察工作时指示：“对犯人生活要搞好 一点，劳动要少一点，没有这个条件也是改造不好的。” 1962 年 4 月 28 日， 刘少奇同志再次对劳改生产状况提出严厉批评：“这几年不是改造第一，而是生 产第一，搞奴隶劳动，越搞越坏，对立情绪很厉害，生产也没有搞好。”“劳改 生产，国家不打主意，自己独立核算，不足的补贴一些，以改造为主。”周恩来 同志 1956 年 7 月 15 日在

10、在全国省、市检察长、法院院长、公安厅长联席会 议上的讲话中指出：“劳改的目的，是要把犯人改为新人，政治教育是第一， 使他觉悟，劳动是增强他的劳动观点，而不是从犯人身上生产出来的利润办更 多的工厂，这还是第二。如果倾向第二种，是有毛病的，结果：忽视政治教育，会使犯人劳动过度，这就不是人道主义。你第一不加强政治教育，他将来不能 成为新人，劳动的结果对新政权更加不满，那怎么能改造他呢？刑满以后他还 是不满，出来后又犯法，结果还是关起来，。”从以上可以看出，虽然多年 来，监狱与监狱企业之间的矛盾从来就没有得到调和，但由于历史上监狱所做 出的巨大贡献和我国财政保障能力有限等特殊国情，使得这一问题在很长时

11、间 内，没有引起人们足够的重视和理论上的深入研究，只是在实践中当这对矛盾 非常突出的时候，才予以适当的调正。二、监狱经济发展的现状尽管我们监狱系统从上到下尊重罪犯权利的意识提高到了前所未有的程度， 革命前辈们不断批评的劳改系统打罪犯主意，做经济文章的现象并没有随着国 家改革开放以来在经济及社会方面的巨大进步而消除或者减少，反而在一定程 度上随着市场经济的规律、观念和管理机制的引入而加剧了。为了降低生产成 本，犯人超时劳动的情况则更具有普遍性了。在个别地区，甚至连作为国家重 要组成部分的监狱的形象也顾不上了。有的监狱为了挣到钱，监狱的领导不得 不向一些私企老板磕头作揖。有的地区，罪犯在省会城市搞

12、一些不知被转包了 几道手的基建工程，我们监狱的女干警在街头支起炉灶，穿起围裙，为犯人们 现场做饭，我们搞了几十年的监狱又回到了当年中央决定开始组织劳改犯人进 行生产的阶段了，所不同的是，那时这种景象只能在远离大中城市、甚至边远 地区的尚未开发的处女田里可以见到，而现在却在省会城市也屡见不鲜了。如果这种局面不改变，那就真要像刘少奇同志所说的，越改造越坏了。结 果也真要像周恩来同志所说的，刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还 是关起来。原因在于：首先，这种状况之下的劳动会使罪犯从根本上丧失对党 和政府自新中国监狱制度建立以来就一贯倡导和极力推行的“以改造人为宗旨” 的方针、政策的信念。言行不一

13、是当前官场上的一种常见祸患，唱高调干俗事 是国人普遍非常厌烦的。罪犯也是人，将他们关在监狱里可以剥夺他们的自由， 但是不能桎梏他们的思维。而且，联系到他们犯罪的原因，本来许多人骨子里 就存在着对官方的不满、对官员的不满、对涉及个人的政策的不满、对社会和 民风的不满。刘少奇同志所预言的“越改造越坏了”的结果和周恩来同志料到的 恶性循环的出现，就不足为奇了。其次，久而久之，连我们自己的干警也会对 这一政策产生怀疑。如果搞一次匿名问卷调查，真正相信我们的监狱系统在奉 行“以改造人为宗旨”的干警的数量不知道会占多大比例。再次，这种形式的劳 动组织和管理方式也会从主观和客观两个方面起到降低监狱干警素质的

14、副作用。 我们的干警从一定程度上说，已经被降到了农村生产队长和工厂班组长的角色， 每天日出而作，日落而息已经成了规律。哪里还有时间，还有精力，还用得着 提高素质呢？提高素质又有什么必要呢？这在一定程度上也是监狱系统人才外 流的原因之一，待遇过低、条件较差并不是监狱系统留不住人才的唯一原因。 最后，这种劳动组织形式实际上也使得干警和罪犯投入到教育改造、特别是有 针对性的，也是最见实效的个别教育上的时间和精力大打折扣了。在有些地区， 甚至连集体教育和分类教育的场所都被生产现场挤占了。此外，监狱利用罪犯作为主要劳动力而组织的企业与社会上按照公司法组成的企业之间从表面上也存在着很大程度的不正当竞争，尽

15、管监狱企业内部存 在着诸多鲜为该系统之外的人士所难以想象的沉重得难以与社会进行竞争的因 素。我们要了从贴息贷款到税收返还等这样或那样的一系列优惠政策，完全依 照市场经济的游戏规则，监狱产品还在市场上流通，这是属于一种不平等的竞 争，也难怪上至中央有关部门的领导下至普通黎民百姓都对监狱生产收入不能 完全养活自己感到不能理解。而且，从全社会的角度看，监狱生产靠各种优惠 政策而搞得规模越大，占的市场份额越多，挤占社会企业的市场份额也越大， 造成社会上的就业岗位越少，因为在过剩经济情况下，市场份额毕竟是有限的。 社会上失业人员增多，也同样会从另外一个角度导致不稳定因素增加。从历史的角度了解监狱经济的变

16、化。由于历史的原因，新中国成立以后， 整个国家的国民经济极度困难，因此我国所设立的监狱，经费开支主要靠监狱 组织罪犯生产劳动的收益维持，并持续了计划经济时代全过程。从监狱经济发展的过程看，监狱经济随着国家经济体制改革的深入和监狱 事业的发展，国家方针、政策的调整，以及经济管理体制、财政管理体制和监 狱劳教工作管理体制的改革，而不断发生调整、变化。计划经济时期监狱经济的运行轨迹，使人们渐渐形成这样一个概念，即： “监狱经济，是指我国监狱组织的社会物质资料生产和再生产的活动。”应该承 认，在当时的历史条件下，这个定义不无道理，也曾对我国监狱事业的发展产 生过积极的影响和作用。但是，随着社会的发展和进步，公众对监狱的职能体 现的要求越来越强烈，特别是随着监狱法的颁布实施，如果仍固守这一概 念，显然已经过时。客观地说，我国的监狱经济从内涵到外延都发生了深刻的 变化。监狱经济的重要组成部份是“监狱企业”。一般企业是“以盈利为目的而从事 生产经营活动、向社会提供商品或服务的经济组织。”一般企业应同时具备五个 条件：即生产经营上的独立性；占有一定的生产资料和劳动力