行政行为无效问题探索

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1、行政行为无效问题探索从行政行为的公定力谈起内容提要：行政行为的无效问题是近年来行政法学界研究的主要问题之一。本文试图从行 政行为的公定力角度诠释该问题。在关于公定力的界限的两种学说中，完全公定力较好的 解释了行政行为的无效问题。行政行为具有完全的公定力，公民只有通过有权的国家机关 的裁决，才能行使抵抗权，也才能确认行政行为的无效。Summary: invalidity of administrative acts of administrative law scholars in recent years one of the main issues. This paper attempts

2、to administrative action interpretation of the Public Force perspective of the problem. Constant force on the boundaries of the two kinds of public doctrine, fully explained the Public Force of good administrative behavior of invalidity. Public administrative act with full concentration, and citizen

3、s only through the power of the state organs of the ruling in order to exercise the right of resistance, and can confirm the invalidity of administrative acts.关键词：行政行为的无效 公定力 抵抗权Keywords: administrative act null and void the right of the Public Force of Resistance2000 年 3 月 10 日起施行的最高人民法院关于执行中华人民共和国

4、行政诉讼法 若干问题的解释第五十七条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认 被诉具体行政行为违法或者无效的判决。 ”这一规定标志着行政行为无效确认制度在我 国的首次建立，从而在学术界掀起了研究行政行为无效的高潮。有学者正是基于司法解释 突破性发展所提供的契机，试图阐发一个认识， “一种超越形式法统治的、强调普通公民道 德性和独立性的法治，认为公民基于良知和自由、以和平方式不服从极其非正义的法律或 者行政决定是正当的：无效理论以及建于其上的相应制度，究其终极意义，就是在追求和 接近这一法治目标；不过，作为微观政治层面上的理论和制度，它们的直接关怀在于，如 何使公民的这种自由和不服从

5、获得实定法上的依据与合法性，获得制度上各种技术的保障。”1 以此作为价值目标，研究行政行为的无效问题，必须基于行政行为的公定力原理。 一、行政行为无效的界定 行政行为的无效指的就是行政行为不具有效力或效果。行政行为的无效是一个外延十分广 阔的概念，它既包括行政行为的自始无效，也包括行政行为生效后因撤消、确认、变更或 废止而失去效力。与之相对应的范畴就是行政行为的有效。但在大陆法系国家的行政法学 理和立法上，行政行为的无效却是一个具有特定内涵的法律概念，指的是行政行为作出之 时因 欠缺法定实质要件而自始全然不发生法律效力的状态。可见，这里所说的无效专指行 政行为“自始完全无效”，与之相对应的范畴

6、是行政行为的可撤销。德国联邦行政程序法第 44 条第 1 款规定，行政行为具有重大或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效。2 同样， 日本行政法也区分了行政行为应予撤销的瑕疵和无效的瑕疵，而且，现行的行政案件诉 讼法第 3 条 4 款，从正面承认了行政行为的无效确认诉讼，所以，行政行为的无效或者 无效的行政行为，成为制定法上的观念。并总结出区分两者的诸种标准。3 台湾行政法 “行政处分因罹患某类违法的瑕疵而导致无效，乃源自于德国法的规定。 ”4 法国根据行政 法院的判例，把行政行为无效的原因规为四种：行政机关没有权限、行政行为严重地违反 法定的程序和形式、行政机关滥用权力，行政行为的目的的不符

7、合法律的规定以及行政行 为在内容上和理论上违反法律。5 本文所研究的行政行为的无效就是指这种狭义上的无效。假行政行为如果单纯地就根本不具有法律效力这点而言，它与行政行为的无效是相同 的，但二者之间仍然存在明显差别：第一，归属范畴不同。无效是对已成立的行政行为效 力的一种评价方式，即该行政行为已经作出且能被外界所识别，只是由于欠缺某些实质要 件而自始没有效力，因而它仍然归属行政行为范畴之内；而行政行为的不存在则表明该行 为并未作出且不能被外界所识别，因而它不能归属于行政行为范畴。第二，救济方式不同。 对于无效的行政行为，利害关系人可以向法院提起无效确认之诉，由法院最终宣告该行政 行为无效；但对后

8、者来说，由于行政诉讼的标的根本不存在，因而有关当事人只能按照该 行为的性质通过其他的诉讼来寻求保护。 二、探讨行政行为无效问题的理论基础公定力原理 自日本学者美浓部达吉首创公定力概念之后， “国家行为受合法、有效性之推定”便深深 地植根于大陆法系国家的行政行为理念之中。关于公定力的具体内涵，同为日本学者的杉 村敏正曾指出， “行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成 疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何 人均应认其为具有拘束力之适法妥当之行政处分之力；行政处分因具有这样的公定力，任 何人均不得以自己之判断而否认其拘束力”。6 尽

9、管在社会的变迁中这一理论受到了各种严 峻的挑战，但公定力概念本身却依然存在于各国行政法学理之中，且为各国行政程序法所 吸纳。例如，我国台湾地区行政程序法第 110 条第 3 款即规定：“行政处分未经撤销、 废止，或未因其他事 由而失效者，其效力继续存在”。行政行为的公定力对于保障行政目 的的早日实现、维护行政法关系的稳定以及行政机关的权威均有重要意义。但是，如果认 为在任何情形下 ，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，势必会不当地限制行政相对 人的合法权益 。尤其是对于那些存在严重且明显瑕疵的行政行为，如依旧赋予其公定力， 则有维护行政专制之嫌，显然与现代法治的要求相悖。这便是行政行为公定力

10、的界限问题。 对此，在理论上有两种不同的学说，在实践中有两种不同的模式。 一是有限公定力说。它认为，行政行为一般具有公定力，但有重大且明显瑕疵的无效 行政行为除外。坚持完全公定力，将出现“与个人之自由及权利之尊重的对立；事实上， 那些有重大且为明白瑕疵的行政处分若仍被认为具有公定力，是即强调行政处分的公定力， 且将个人的自由及权利之限制及侵害过分地要求个人来承担。据此吾人宁谓，凡有重大且 明白的瑕疵之行政处分，即实体法上无效之行政处分应不具有公定力。 ”7 有限公定力说是 德、日等国行政法学上的通说，并为德、日两国的立法和判例所采纳，从而成为一种有限 公定力模式。事实上，这也正是现代行政法与传

11、统行政法在公定力问题上的根本区别之所 在。现代行政法的基本理念是保障公民权益不受行政权的恣意侵害。为了达此目的，对于 具有特别重大且明显瑕疵的行政行为，就应对其公定力予以否定。 另外一种是完全公定力说。它认为，只要是行政行为，不论存在着什么样的瑕疵，在 被依法消灭前都具有公定力。即使行政行为具有重大而且明显的瑕疵，也并不是任何人有 权、有能力加以辨认的，而只能由有权并且有能力辨认的国家机关来判断并加以否定。法 国多数行政法学者持完全公定力说。他们认为，行政行为的无效有别于行政行为的不存在。 无效的行政行为虽然没有法律效力，但具有行政行为的外观形式。行政行为的不存在即假 行政行为，即使在外观上也

12、不具备行政行为的形式。 两者的对立，表现在价值取向上略有不同。有限公定力说旨在以公民权利抵制行政权 力。 行政行为无效的法律制度， “实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断， 公开无视和抵抗国家行政管理的权利”。8 对公民合法抵抗权的确认是现代法治和人权理念 的题中应有之义，它充分体现了对人的主体性精神的认可，为公民权利意识的培养提供了 现实的制度土壤。众所周知，在现代社会，行政权在国家权力结构中居于事实上的中心地位，其发生作用的广度和强度都是立法权和司法权所无法企及的。同时， “行政权力的运动 是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力 行

13、使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力”。9 因 此，现代行政法在授予政府权力之后，其主要任务就在于构建一套有效的机制防范和纠正 行政权的恣意行使。赋予行政相对人对具有严重且明显瑕疵的行政行为以直接抵抗权，无 疑开辟了对行政权进行监控的新渠道。这一法律机制的建立，从根本上改变了行政相对人 在行政权运行过程中的被动地位，充分体现了权利与权力的对立与统一，对及时地抑制行 政专横具有重要的现实意义。另外，有限公定力说在现实中也能弥补传统行政救济之不足。 “有权利必有救济”、 “救济 胜于权利本身”都是现代法治的基本观念。与之相对应的是，行政救济法是现代行政法不可 或缺

14、的重要组成部分之一。一般认为，行政救济指公民、法人或者其他组织认为行政机关 的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度。就传统的 行政救济方式而言，主要包括行政复议、行政诉讼及行政赔偿等。尽管各国对此均有详细 规定，但传统救济方式的先天不足也是十分明显的：一是被动性，即实行“不告不理”原则， 没有利害关系人的申请，有权机关就不会主动介入；二是事后性，即利害关系人往往只能 在合法权益遭受不法侵犯之后才能寻求救济；三是低效性，就行政机关内部救济而言，同 一性质的权力因无法克服潜在的自我保护意识而使其公正性大打折扣；司法救济则又因时 间漫长、程序繁琐而令人却步。行政行为无效

15、制度的生成，则能缓解传统救济方式所面临 的压力。这是因为，无效制度主要适用于具有重大且明显瑕疵的行政行为，当事人对此类 行为拥有合法抵抗 权。这种抵抗本身就是一种自我救济，它具有直接性、主动性、事先性 等优点。尽管抵抗不是最终的争议解决方式，但它足以能够引起行政主体的警醒，从而增 加其自我纠错的可能性；即使行政主体对抵制不予理睬，行政相对人还可以在任何时候寻 求其他正常的救济方式。由此可见，在救济法的视野中，行政行为无效制度还具有弥补传 统行政救济之不足的重大现实功能。 完全公定力说力图区分无效行政行为、假行政行为、可撤销的行政行为和可变更的行 政行为。假行政行为即不存在行政行为，当然不存在行

16、政行为的公定力问题，其他三种行 政行为都具有公定力，即所有的行政行为都具有公定力。因为，这种无视无效行政行为的 存在，不通过诉讼来解决的做法，在实践中具有相当大的风险，“因为无法保证以后所有 的行政机关和行政法院也这样认为。”10 为此，联邦德国行政法院法第 43 条向当事 人提供了无效确认之诉这一法律机制。有限公定力说最后也回归到通过诉讼的方式来确认 无效行政行为的效力。有学者一方面认为法治的目标不是让人成为守法的机器、惟法是从 的“奴隶“，而是让每个人都成为自由、独立、追求幸福、具有良知和正义感的丰富的生 命体。另一方面又从对行政行为的正当不服从的实际可能性的分析出发，认为公民在法定 期限内要求撤销行政行为，才是明智之举。11 因此，对于对行政行为的无效的认定问题， 一般是由国家垄断无效确认的权力，任何机关、组织或个人对行政行为都具有判断力，但 没有确认其无效的权利。我国行政诉讼法的司法解释确认了行政行为的无效判决，即是对 这一理论的运用。行政法对社会生活各领域的调整是通过行政法律关系的产生、发展、变更和消灭来 完成的，这一过程的每一