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1、1重重庆庆 C CT TA AI IS S 对对基基层层国国税税工工作作的的挑挑战战及及对对策策 推广中国税收征管信息系统（以下简称 CTAIS）作为当前征管改革的重点内容，它不仅是科技加管理方针的实践，而且是依法治税的重要手段。它既为推动国税事业不断向前发展提供了机遇，也给国税的整体工作提出了严峻的挑战。 一、一、CTAISCTAIS 对国税工作的挑战对国税工作的挑战 根据 CTAIS 的设计理念和运行要求，结合国税目前的普遍现状，面临的挑战主要有四个方面。 （一）对传统思想观念的挑战（一）对传统思想观念的挑战 CTAIS 是将税收法律、法规、规章及征收管理的程序过程全部固化在软件系统中，并
2、通过软件的程序化运行达到实时监控制约，实现高质、高效的征纳税过程。它的特点在于将税收征收管理的方法和流程同信息技术有机地结合，而且信息技术的每一次进步都又将推动征收管理的变革。 CTAIS 的优越性非常明显。首先，由于环环紧扣的征管流程，能基本杜绝征收管理的随意性。其次 CTAIS 严密的岗责设计，分解了过去相对集中的税收执法权和管理权，有利于避免执法不严和违纪违法问题的发生。第三，CTAIS 的科学的业务流程使得层级监控变成了可能，提高了信息利用和监控制约的能力。 从上述对 CTAIS 的简单描述可以看出，CTAIS 与现行的征收管理有很大的不同：一是管理的层次不同。现行的征收管理直接目的和
3、工作重心是通过征管过程实现税收征收，而 CTAIS 的运行目的不仅仅是实现税收征收，而且是要实现依法治税的征收，提高组织收入的质量和效率；二是使用的工具不同。现行征收大量通过手工操作，人为控制，具有较强的随意性，推行 CTAIS 后使征收管理过程全部实现计算机监控；三是执法和管理权限不同。传统的征收管理下，有相当部分执法权在基层税务局和管理员手中，而且部分权力相对集中。推行 CTAIS 后，税收执法权和管理权上收和分解，基层税务局的执法权和管理权相对收缩和减小。 因此，CTAIS 的推广应用已经不是简单意义上计算机模拟手工征管过程，而是从思想观念上、操作过程和手段以及赋予每个岗位的职责内涵上都
4、与过去的征管思维有着很大的差别，要实现这种跨越较之以往的征管改革，其困难度完全不可比，因为沿袭了几十年的手工操控过程已成了思维定式，打破旧思维束缚实现信息人工交流、传递到机器的跨越，实现由传统的“作坊式，税收匠式”的征管到“流水线”式的转变，无疑是巨大的挑战。 （二）对机构与岗责设置的挑战（二）对机构与岗责设置的挑战 CTAIS 的设计思想决定了它对机构与岗责的特殊要求。CTAIS 运用必须有计算机和网络作为最基础操作平台，而且要确保操作平台的时时正常与安全。它对基础数据的依赖，精确要求以及强大的信息处理能力，决定了必须专门的机构和人员为其提供支持；它承上启下的紧密运转链条，好比一条规范的流水
5、线，要求链条之间必须紧扣，分工协作，各施其责，某个环节出错，都将导致一系列错误，最终必然影响结果的正确性。基于此，在机构的设置上必须走专业化道路，有专门的部门提供信息技术支持、有专门的部门实施信息采集、有专门部门实施信息传递、有专门部门监督结果、有专门部门协调整个的运转。在专业化的情况下，还必须有具体的岗位分工和职责的确定，形成一个科学、合理的运行整体。CTAIS 这种信息化、专业化运行模式，对传统征管模式是极大的挑战。首先，在机构设置方面，几十年来机关设科、基层设所，管查合一的格局沿袭至今，其间虽经数次变改，但都是在人工操作状况下以强化互相监督制约为目的的，几乎没有或较少涉及信息技术的引入。
6、其次，在岗位职责方面，过去是专管员，后来是管理员，虽然干部手中的执法权、管理权和自由裁量权在逐步减少，但最终没有弱化到合理范围，也不能很好进行监督与量化考核。在 CTAIS 岗职设定中，此种情况会彻底解决。如何实现税收管理从粗放到集约、从抽象到具体，做到最佳的机构、职责设定是当前必须认真探索解决的问题。 （三）对设施和人员素质的挑战（三）对设施和人员素质的挑战 一个完善的局域网络、人手一台计算机应该说是 CTAIS 应用的基本配置。然而仅仅如此对于一个基层税务局来说经济压力是巨大的，少则几百万多则上千万，CTAIS 系统实施后的运行费用也是不小的开支。而且当前地区之间，各个局之间设备配置参差不
7、齐，有的很少，有的配置较低，随着技术进步还存在升级换代问题，所以说如何因地制宜筹措经费，加大投入是长期面临的问题。 此外，相对于硬件设施的挑战，软件设施即人员素质却是更大的挑战。从年龄结构来看，当前国税系统 40 岁左右的人员占绝大部分，虽然正是年富力强的时期，但是他们承担社会的、家庭的压力更大，相对来说接受新事物的速度慢3一些；从知识结构来看，国税系统人员绝大部分参加工作前没有接受过正规的信息化教育，信息技术方面的知识多是在近几年工作中边干边学，缺乏系统性和针对性，熟练运用 CTAIS 有困难；从 CTAIS 的要求看，“宝塔型”的技术人员队伍以及大量的既懂计算机、又懂征管业务的复合型人员是
8、最理想的运行软环境之一。但是现阶段不能做到这一点，而且要达到这个理想状态需要一个长期的复杂的过程。 （四）对监察工作和执法责任考核的挑战（四）对监察工作和执法责任考核的挑战 监察工作的重点是税收执法权和行政管理权，因此权力指向哪里，监察工作的重点就应放在哪里。在管查合一的基层征管制度下，监察的重点大部分放在了一线执法，放在了单独的个体执法行为。采取的方式多是走出去、请进来，明察暗访，接受举报，被动的成分比较大，监察的质量不是太高，这在当时的条件下应当起到了重大作用。一旦推行CTAIS 以后，机构权限、岗责都发生了显著变化，部门和个人的权力不断被上收和分解，执法和管理情况的每一级都非常清楚地呈现
9、出来，这就把监察的重点放在某个环节，如何创新监察方法提出了新的课题。 同时，CTAIS 的运用对进一步深化执法责任追究和考核提供了契机。传统的征管格局下，很难将执法责任和考核落实到个人，当然责任追究的主体就不明确。按照 CTAIS 的专业化分工，各个岗位的定岗定责，执法过程和结果在 CTAIS下也一目了然，这就为追究过错责任和考核提供了前提、明了的信息，为其构建起强大的支撑。但是强大的支撑与现实之间毕竟不能等同，实现到现实的转换需要积极的探索和实践。 二、迎接挑战的对策二、迎接挑战的对策 CTAIS 是崭新的课题，如何应对值得深入研究，下面结合大渡口局试点的经验，浅谈应对挑战的对策。 （一）统
10、一对税收信息化的认识（一）统一对税收信息化的认识 税收信息化是税收征管的一场革命，是税收事业发展的必然方向。从上到下都必须把思想统一到这一认识上来，才能上下联动，形成合力，从而加快税收信息化进程。尤其是基层税务局，战斗在税收信息化的第一线，认识是否到位事关“革命”的成败。 首先，必须统一班子的认识。任何改革都要冒风险，都可能失败，推广 CTAIS 也是同样。所以在推广 CTAIS 问题上，班子成员也许会瞻前顾后，也许有消极应付的思想，这在决策上势必影响改革的力度和进程。因此，在推广 CTAIS 以前，必须统一班子的认识，客观分析所在局的状况，增强改革必胜的信心，义无反顾地全力投入到改革中去。
11、其次，必须统一全局认识。全局的认识统一了，上下联动才会畅通无阻，也才能发挥出每个人的潜能。所以上CTAIS 前，要做好宣传发动工作，要使每个人都认识到税收信息化是税收事业的必由之路，掌握和应用信息化知识是从事税收工作的起码要求，否则将被时代所淘汰。 第三，必须正视可能出现的问题。推广 CTAIS 过程不会一帆风顺。可能会遇到许多问题，有些问题甚至是自身无法解决的。因此，我们必须要有足够的思想准备。这样开展工作，才会有的放矢，出现问题迎刃而解。 （二）切实抓好各项基础工作（二）切实抓好各项基础工作 一是按照信息化、专业化的要求，撤消管查合一的综合性税务所，根据所辖范围精简合并机构，设立相应的管理
12、局；在原征收大厅基础上扩大职能、完善功能，成立专业征收局；原设直属稽查局改为专业稽查局，并且加强力量，实行一级稽查；在原有业务科室基础上，增设信息中心，统一技术管理和支持。建立起“集中征收、一级稽查、属地化管理”的征管格局。 二是进行业务重组。在建立起专业化的征收、管理、稽查机构的同时，进行业务科室与各专业局之间业务分工调整。业务科室的基本职责原则上与上一级机关对口，并根据实际情况在机关内部将业务进行适当调整，比如将金税工程集中到税政科管理，将个体、市场及综合性税收征管集中到征管科管理；从方便纳税人和保证数据录入的准确、及时出发，将进入增值税防伪税控的增值税专用发票认证、报税工作和为纳税人代开
13、票等业务交由征收局承担；从加强管理、完善监督制约机制出发，明确征收、管理、稽查各环节职责，实行严格的属地化管理和一级稽查，除个体和市场日常检查外，所有检查一律交由稽查局负责。 三是制订并落实岗职体系。根据 CTAIS 的业务分类，将管理服务、征收监控、税务稽查、税收法制、税务执行五个方面所涉及的 800 多个操作模块逐一落实到各专业局和业务科，各专业局和业务科又根据基层局确定的工作职责和核定的人员编制，制订职位说明书，将本部门工作职责逐项分解到每一岗位，形成完整、严密的岗职体系。 四是规范业务流程，统一表、证、单、书。根据税务总局税收征管业务规程和 CTAIS 运行要求，及时制订从税务登记到发
14、票领购、一般纳税人认定、延期申报、延期缴纳税款等所有征管涉及的业务流程，规范 CTAIS 要求下的表、4证、单书等，为 CTAIS 的正式运行做数据基础准备。 五是完成基础数据的采集、整理和录入。CTAIS 在初始化阶段需要纳税人的各种登记、发票种类核定以及民政、校办、回收、企业历年欠税及各种资格认定等大量数据信息，且信息必须准确无误，否则初始化后将无法更改，环环出错。所以，在 CTAIS 运行前，要有计划、有步骤地重新采集数据信息，同时实行多关口审核，确保录入数据的准确性。 （三）保证硬件投入和做好人才储备（三）保证硬件投入和做好人才储备 推广 CTAIS 硬件投入是必不可少的，其中包括网络
15、建设和计算机、服务器配置，这当中的高低配置差距非常悬殊，关键是要考虑以下几方面因素：一是本局的经济实力；二是推广 CTAIS 的最低设备需求；三是现有设备可利用率。只有综合考虑几方面因素，因地制宜，着眼于高起点，着眼于发展趋势，才能找准最佳结合点。同时要在自力更生，艰苦奋斗的前提下，紧紧依靠上级和同级政府，争取支持，从硬件上保障 CTAIS 运行需要。 在软件支撑方面，一要充分利用全局计算机能手和税收业务骨干，组成 CTAIS 推广业务组和技术组，把有限的计算机人才合理调配使用；二要加紧全员计算机知识培训。可采取分批培训、以熟带生、上岗考核等措施，尽快使全员达到熟练操作 CTAIS 的要求；三
16、是分层次，有针对性地强化信息教育，逐步培养一支“宝塔型”的信息员队伍，适应税收信息化长期发展的需要。 （四）探索（四）探索 CTAISCTAIS 下的监察和执法责任考核新机制下的监察和执法责任考核新机制 CTAIS 下的监察工作和执法责任考核没有太多成熟的经验可借鉴，必须在实践中摸索、总结。 CTAIS 分解和上收权力后，加之它依赖于高度信息化，因此，逐级的信息传递、层级之间的运动过程和处理情况都能快捷、准确，清晰地反映出来，上级对下级的监控就变得很直观和容易，出问题的概率和严重程度就会小一些。相对来说监控的重点应放在三个环节。一是主管业务科室，他们手中仍握有部分审批权，比如核定发票数量等，这是机器无法监控的；二是信息管理部门，他们有信息专业技能，一般人无法掌握和介入，一旦失控也较危险；三是稽查部门，虽然有机器选案、稽核系统等等，但监控的只是稽查办案的程序，而无法监控结果，因为查帐征收机器仍不能代替手工，所以我认为，执法监察工作的重点应着重放在以上三环节，借鉴和创新行之有效的监察方法，防患于未然。 对执法责任考核，不仅要沿用“七率”考核指标，更重要的是要把指标
