美国的自然灾害重建经验及借鉴

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1、美国的自然灾害重建经验及借鉴 美 国是一 个 自然灾 害比较 频繁 的 国家 ，每 年都会造成 相当数 额的 经济损失 。根据 美国1 9 8 8 年制定的 ( ( 救灾和 紧急援助法 ，联邦 政府 有责任为受 灾严重地区提供援 助 ， 以减轻灾难造成 的破坏 。2 0 0 6 年以 来 ，美 国审计 总署( GAO)发 布 了关于灾后重建 的多个审计报告 ， 为 国会 和 政 府 提 供 决 策 参 考 。 本 文主要 对 G A O的上 述报 告作 一 简 介 ，并结合 汶川地震救 灾和重建审计情 况 ，试 图对我国青海玉 树地震 重建有所 启发 。 G A O的 自然 灾 害重建经验 1

2、州 和 地 方 政 府 需及时 制定明确 的可执 行的重建计划。 有 效 的 重 建 计 划 为 重 建 进 程 提 供 了路 兵库县和神 户市在重建计划 中确定 了具体 的恢 复 目标 ，重建专 家在对 灾后重建 的评价 中发现 ，具 体 目标 对 于 协调 众 多重 建 参 与 者 至 关 重 要。具体 目标也 便于政府通过 网络 和其他新 闻媒 体 ，及时 向公 众发布 实现 目标的进 展状况 。三是有利 于 执行 的详细信息 。可执行的重建计 划 明确指 出项 目的 目标 和任务 、相 关单 位和人士 的角色和职责 、重建 三 茹 口华金秋 解 决 相 关 问题 的 能 力 。在 灾

3、后 重 建 过 程 中 ，一些 地 方政 府 成 功 地 利 用 贷款 和征 收 特 别税 来 增 强 财 政 实 力 。 州和 地 方政 府 往 往 需要 部 分 资 金 来 匹 配其 申请 的 联 邦救 灾 拨 款 ， 积 极 争 取 贷 款 是 灾 区 加 强 其 财政 能 力 的一 种 方 式 。 例 如 ，1 9 9 7 年 红河 水 灾 发生 后 ，北 达 科 他 州 的 国有 银 行 为 大福 克斯 市提 供 了4 4 0 0 万 美 元 的 贷款 ，此 线 图，也为州 和地方政府提供 了记 录 、交流 、拟 定重建事项优先 次序 的决策工具 。在审查重建计划 的过 程 中，GA

4、O发 现这 些计 划 存在 一 些 共 同点 ：一 是 迅 速 制 定 重 建 计 划。例 如 ，l 9 9 5 年 1 月 ， 日本神 户 发生大 地震后 ，神 户市迅速制定 了 复苏计 划 ，确定 了灾后重建项 目的 优先次 序及拨款金额 ，不仅赶上 了 当年 紧张 的 国家 预 算 申报 截 止 日 期 ，也 为 日后评价政府 重建进展奠 定 了基 础 。 二是 有具 体 的 重建 目 标 。神 户大地震后 ，受灾最严重 的 资金来源渠道等 。1 9 9 7 年红 河水灾 后 ，大福克斯 市制定 了恢复 计划 ， 涉及重建住 房和社区 、企业 复苏和 修 复 基 础 设 施 等 。为 实

5、 现 既 定 目 标 ，该计划详细描 述 了支持项 目和 任务实现的细节 ，清楚地指 出每项 具体 工作的机构和 负责人 、责 任和 掌握 的资源 。 2 州和 地 方政 府 需 为重 建储 备 力量 。 为 有 效 利 用 联 邦 援 助 ，州 和 地 方 政 府 需 要具 备 一 定 的 条件 ， 包 括 筹 措 资 金 的 能 力 和 运 用技 术 项 贷款 用于满足 申请联邦 紧急措 施署( FE MA)的 救灾项 目及开展 前期重建 的要求 。 增强地 方财政 实力的 另一方式 是政府依据 重建 目标 开 征 临 时 特 别 税 。 1 9 8 9 年 洛 马 普 列 塔 地 震 后

6、 ，圣克鲁 斯县政府 有步 骤 地 为 灾 区提 供 额 外 的 财政支持 。在取得选 民支 持 的前提 下 ，圣克鲁斯 县 在地 震一 年后 实施 了税 收 “ E方 案 ( Me a s u r e E)” ，即在六年内将 原 销售 税率 提 高0 5 ，增加 的税 收分 配给该 县的 受灾地 区 。借 助E 方案增加的税收可以配套F E MA公 共援助拨款 项 目并为其他重建 项 目 提供资金 ，如修复损坏房屋项 目及 聘用专家协 助社区制定长期 经济复 苏计划 。但提 高销售税率并非 对所 有地 区都 可行 ，需要所在地 区选民 的同意与支持。 为更好地 申请联邦救灾项 目， 受 灾地

7、 区还 加 强 了运 用 技 术 的 能 中圃牛计 鞫i 爨 簇 纛 l l 5 9 力 。例如 ，2 0 0 5 年 墨西哥 湾 沿岸 飓风过后 ，F E MA和密西西 比州的 政 府官员利用联邦经费建立 了一个 在线会计 系统 ，用于跟踪进度及促 进 业 务文 件 共 享 ，从 而 方便 申请 FEMA的公共援助拨款。据 报告 ， 这 一 信息 共享 工 具 使相 关 工 作人 员减 少 了 申请 公共救 助项 目的审 批 时 间和 人 力成 本 ，极 大 地缓 解 了文件处理压力 。 3 实施摄兴企业战略。 企业复苏是灾区重建成功的关 键 因素 。但重大 自然灾害会极大改 变企业经营环境

8、 ，中小企业 一般缺 乏承受灾害损失的经济资源 ，很难 适应市场 的变化 。同时 ，中小企业 大规 模的迁移会 阻碍 灾区的 经济复 苏 ，所以需要想方设法 留住幸存企 业 。为帮助 中小企业在灾后生存并 留在 当地 ，一些地方政府制定了相 应策略。 大福 克 斯 市 为 受 灾 企 业提 供 优 惠商 业 贷款 。红河 水 灾 后 ，为 了减 少 企 业搬 迁 ，大福 克 斯 市利 用住 房 和城 市 发展 部 的 社 区发 展 项 目和 商务 部 经济 发 展 局 的拨 款 鼓 励企 业 继 续 留在 社 区 。该 市 为 受灾 企业提供 了l 7 5 万 美元 贷款 项 目 ，即 为企

9、业提 供 1 5 年 的贷 款 ， 开始 的 五年 内企 业 无需 支 付 利息 及其 他 费 用 。五 年后 ，若 企 业愿 意 继 续 留在 当地 经营 三 年 ， 则第 三年年终 时 ，贷款本金的4 0 不需 要 偿还 。据 大福 克 斯 市 的一 位 官 员介绍 ，7 0 以上的企业接 受了此 项 贷款 。据 估 计 ，若 没 有 此 贷款 项 目，4 0 以上的企业将 会倒闭。 加利福尼亚州圣克鲁斯市为那 些在洛马普列塔地震中遭受 了破坏 的企业建立临时办公地点 ，在主要 的购物街 附近 建立了许 多大型临时 展厅 ，向企业收 取低额租金 。这使 5 0 I 瓣 l 纛 彝爨 I 中

10、国， 计 得4 0 多家本地企业整理好店面后就 能进行 商业运作 ，从 而为受到 冲击 的企业维持了客户群 。 此 外 ，针 对 与长 期 重建 目标 相 关 的企 业 提 供税 收 激 励 措施 也 是 一 种帮 助 受 灾企 业 复 苏 的有 效 方 法 。2 0 0 5 年 飓风 过后 ，为促 进 企业 复苏 ，美 国国会通 过 G1 _1 l f Op1 9 O rt Uni t Y ZOne A Ct Of 2 0 0 5 制定 了税收激励措施 ，州政 府 负责安排灾 区内的企业享受税收 优 惠政 策，其 中包括企业拥有独立 发行 l 4 9 0 万美元免税 债券 的权利 。 免税债

11、券相 当于允许企业获得利率 较低的借款 ，因为投资者无须为这 种债券的利息交税 。墨西哥湾沿岸 各州行使了这 一权力 ，通过 发行免 税 债 券 来 支持 相 关行 业 ，如制 造 业、酒店和零售企业等 。 4 打击欺诈、浪费和滥用行为。 重 大 灾难 后 赈 灾资 金 大 量 流 入 ，会产生更多的欺诈 、浪费和滥 用机会 ，受灾民众和政府 救灾项 目 的公共资金都面临风险。一方面 ， 许 多灾民利 用政府 的援助 拨款雇 佣 承包 商重建 家园 ，此项拨款 反而成 了不法承包商的 目标 ；另一方面 ， 迅速为灾 民提供救助金会产生 申请 人 的欺 诈 风 险 ，有 些 申请 人 试 图 获

12、取 不 应 享 受的 救 助 金 。为 此 ， G A O设计 了两项措 施以协 助州 和 地方政府在重灾后防止上述风险。 防范承 包商欺 诈风 险。大福克 斯市在红河洪灾过后 ，为 了保护其 居 民免受承包商欺诈 ，为承包商设 立 了一个专门的认证程序 ，即为那 些希望与灾民做生意的承包商提供 “一站式服 务”计划 ，检查承 包商 是 否有规定 的许 可证和保 险、有 无 犯 罪记录等 ，并 为通过检查的承包 商发放带 照片的身份证 明。当承包 商在指定城市开展业务时 ，要求随 身携带此证 明。为将此项 目告知 市 民，大福克斯市的官 员举 办了新 闻 发布会 ，督促市民聘用持有照片身 份证

13、明卡的承包商 。该市在两个月 左右 的 时 间里 ，通 过 “ 一站 式 服 务”发放 了近5 0 0 份新营业许 可证 和约2 0 0 0 张承包商身份证明卡，并 拘捕 T 2 o 多家受过严重警告的承包 商 。州和市政府官 员认为 ，在红河 水灾重建阶段 ，大福克斯市的此项 措施对打击承包商的欺 诈行为发挥 了关键作用 。 防止 灾 民救助金 的欺 诈、浪费 和滥 用 。G A O专 门设计 了 自然灾 害救 助金 的管理模式 ，包括三道防 线( 预防性控制 、探测和监控 ，对 违规者调查和起诉 )，从而最大限 度防止此类行为的发生。 对我 国玉树地震灾 区重建 审计的启示 1 青海玉树地

14、震灾区t建可合 理借鉴G A0审计的经验。 2 0 l 0 年4 月 1 4日，将永 远铭刻 在 中国的 灾 难 史册 中。 由于 经受 了汶 川地 震 的 考验 ，玉树 地 震发 生后 ，有 关 方 面尽 早地 把 灾后 的 评 估和 重 建 工 作提 上议 事 日程 。 G A 0的重建 经验适 应特定 灾害的 需求 和 条件 ，受 灾地 区 应视 其 具 体 情 况 考虑 是 否 采用 及 如 何采 用 这 些 建 议 。 G A O强 调及 时 制定 具 体 可执 行 的 重建 目标 ，加 强政 府 的 重建 能 力 ，提 出 促进 企 业复 的 策略 ，重视 预 防性 控 制 ，采

15、取 综 合 措 施打 击 欺诈 、浪 费和 滥 用 ，提 高 重建 透 明度 ，实施 问责 制等措 施可供 我国参考 。 ， 重 建 目 标 方 面 。 可 以 参 考 GA0的建 议 ，对于青海 玉树灾 区 重建及时制定明确的可执 行的重建 规划 ，包括总体 目标 、具 体项 目目 标 、时间进度安排 、重建主体的责 权利并 有序配备相关 资源。温家 宝 总理 亲临玉树灾 区察 看灾情时还特 别强调 因为当地非常 贫困 ，我们要 把灾后 重建和 当地的 脱贫工作 ，还 有生态保 护工作结合起来 ，在规划 新玉树时要做到科学合理 。 多 渠 道 筹 集 资 源 投 入 灾 区 重 建 。灾后

16、重 建需 要 投 入 巨大 的 人 财 物 资源 ，政 府 必 须 迅 速 整 合 不 同部 门 的 行政 资源 ，并 建 立 起 公 私 合 作 的 渠 道和 机 制 ，广 泛 吸 收 社 会 资源 参 与重 建 。要 综 合 运 用 财 政 、税 收 、金 融 、产 业 、 就 业 等 各 类政 策 ，统 筹 协 调 中央 和 地 方 各项 财 政：投 入 、对 IZ 1 支援 、 国 内 银行 贷款 等 资 金 ，引 导 使 用好 各 类捐 赠 资 金 ，使 政 策 安 排 、 重 建规 划及 资金 投 入 相 互 衔 接 ，形 成 强大 合 力 ，尽 快 实 现 灾 区“ 居 者 有 其 屋 ”的 基 本 生 活 保障 条件 和可持续 的 “ 安居乐 业”条件 。 企 业 重 建 方 面 。我 国对 灾 民 救 助工 作 比较 重 视 ，对 企业 救 助 则相 对 关 注 不 够 ，尚 未形 成 完