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1、辽宁港艇业发展赢屠论坛谂文集宠善政策和法捌环蟪凭避辽宁港舷业发展0 引言司玉琢。，蒋跃川“软环境建设，尤其是政策环境和法制环境建设在经济建设中的重要性，显然是毋庸置疑的，这一点已经取得了全省上下各级政府部门的共识。同样，在如何促进辽宁港航业发展，如何将以大连为核心的辽宁省港口群建设成为东北亚重要的国际航运中心这一问题上，我们也已经清楚地意识到，不仅要花大力气完善港口、码头、道路和机场等基础设施建设，提升辽宁的硬件水平，同时也要花大力气完善辽宁的政策、法律、以及文化等软环境建设，提升辽宁的软件水平。那么，在港航业发展的软环境建设方面，我们辽宁到底存在哪些问题? 应当采取哪些对策加以改善? 现就这
2、些问题谈一谈我们的看法。1 辽宁港口业发展中存在的问题及其政策和法律上的对策辽宁省具有得天独厚的港湾和岸线等优越条件，拥有大连港这样的天然深水良港；而且，作为东北三省和内蒙古自治区东部地区的出海口，区位优势也非常明显。在历史上，以大连为龙头的辽宁港口群，也曾有过辉煌的过去。然而，近些年来，在南方及环渤海湾地区其他各港口迅猛发展的情况下，辽宁各港口的发展相对而言却显得有些滞后。这固然与腹地经济发展相对滞后有关，从而使得进出辽宁各港口的货物总量增长相对缓慢，但我们不得不承认，辽宁港口业发展中自身所存在的一些问题，也是不可忽视的原因。就软环境而言，辽宁省港口业的发展，存在以下一些亟待解决的问题。1
3、1 辽宁省港口业发展缺乏系统的、综合性的、长远的规划，阻碍了各港口竞争力的提升这里所指的规划上的缺乏又包括两个层面的含义：一是对辽宁各港口综合资源的整合缺乏系统的、整体性的规划；二是对单个港口的建设和发展缺乏高水平的、科学的规划。辽宁拥有大连、锦州、营口和丹东等几个主要港口，同时还拥有一些规模相对较小的地方港口等。这些港口，由于在自然条件、腹地经济、临港城市的物流、服务业发展水平等方面均存在较大差异，因此，其港I = 1 功能定位也应有所不同、有所侧重。然而，在过去，由于各港口隶属于不同的行政辖区，而各港口所在地的地方政府对于港口的发展又都高度重视，都希望自己的港口能够尽快发展，并且在整个区域
4、中发挥越来越重要的作用，于是，就出现了一种所谓“人人都不甘心当配角、人人都要争当大连海事大学法学院，教授，博士生导师，知名海商法专家。”大连海事大学法学院，讲师。3 1辽宁港越E 业发展赢餍论坛论文集主角”的局面，其结果，使得我省各港口重复建设、重复投资的现象较为严重，港口定位不清晰，港口功能重复，不仅导致宝贵的岸线资源不能得到最科学、合理地利用，还导致了大量的资金上的浪费，甚至在某些港口之间还产生了恶性竞争，严重影响了辽宁各港口的竞争力和发展前景。造成这一现象的主要原因，我们认为，是缺乏对辽宁各港口的综合资源进行科学的、系统的规划造成的。除此之外，辽宁省各港口对自身的未来建设和发展也缺乏科学
5、的、高水平的规划。以大连港为例，应当说，大连市在对港口业发展的规划方面，已经开展了许多卓有成效的工作，制定了不少中长期的规划。比如，针对大窑湾港区建设，大连市有关部门委托交通部规划研究院制定了“大窑湾港区总体布局规划”；针对大连港老港区功能转换问题，大连市制定了“大连东港区改造规划方案”；针对港口物流业的发展，大连市有关部门和单位先后制定了“大连市现代物流规划”、“大连保税区物流规划”、“大窑湾国际物流港规划”等物流规划方案。这些规划方案，应当说都是高水平的，对于大连港未来的建设和发展，也必将起到积极的推动作用。然而，我们必须承认，这些规划并非是在大连市总体规划指导下做出的论证，多系孤立的局部
6、论证。大连市在港口布局、岸线的使用和管理、海域的使用和管理、港口集疏运体系建设、临港产业布局等方面，仍然缺乏系统的、长远的和高水平的规划和论证，与把大连建成东北亚重要的国际航运中心的要求相比，还有很大差距。如果我们考察世界上其他已经建成的国际航运中心，吸取和借鉴他们在发展过程中在这一方面积累的经验和教训，我们就更会切切实实地感受到这种差距。大连港尚且如此，省内其他港口就更是存在这方面的问题。针对上述第一个问题，我们认为，一方面，辽宁省委、省政府应当做好规划、协调工作，明确省内各港口的功能定位，并通过相应的政策等手段，引导各港口依托自身的优势，走科学的发展道路；另一方面，辽宁省内各港口也应加强合
7、作，以大连港建设东北亚重要国际航运中心为契机，通过优势互补，合理分工，相互协作，有序竞争等手段，争取早日建成以大连港为龙头，以营口、锦州港以及丹东港为两翼的航运中心港口群，最终形成辽宁省各港口合作共赢的局面。针对上述第二个问题，我们认为，首先辽宁省应该对我省港口有个总体规划，从港口功能定位、港口布局、岸线使用和管理、海域使用和管理、港口集疏运体系的建设以及临港产业布局等，进行统一的、科学的论证和规划。在此规划的指导下，全省各港口规划自已的未来发展。做规划论证时，应聘请国际、国内在这一方面享有盛誉的公司、机构等。1 2 辽宁省港口业的对外开放与合作仍显不足，制约了港口的发展速度，限制了港口的经营
8、和管理水平的提升港口建设需要巨额的资本投入，仅仅依靠政府投资，显然是不够的，因此，国内外各大港口在建设过程中，都会想方设法吸引外国资本或者民间资本，以加快港口建设，加快港口的发展，尽早取得竞争优势。比如，B O T 的做法，在国际上的港口建设中就较为普遍，在这种情况下，港口建设的全部投资，几乎都由企业或民间资本投入；另一种更普遍的做法是，由政府负责港池、岸壁、道路等基础设施的建设，而由租用码头或泊位的企业和民间资本负责码头上的岸吊、仓储设施等各项经营性设施的建设，合作开展港口和码头的建设和经营。在国内，各大港口利用外资的水平也很高。比如，2 0 0 3年，深圳港建设投资达4 7 亿元人民币，其
9、中外资就占4 2 亿元，占8 9 ；青岛、宁波等港口在吸引外3 2辽宁港蘸业发展鑫餍论坛谂交集资参与港口建设方面，近几年也都有较大的动作。除了可以筹措资金外，扩大开放与合作，尤其是扩大与有关码头经营公司、航运公司以及物流公司的合作，还可以提升港口的经营和管理水平，并提高港口的国际地位。从国际上已经建成的国际航运中心看，绝大部分航运中心，都与有关航运公司、尤其是班轮公司及大型物流公司等合作建设码头或其他物流项目，并合作或者让投资方独立经营码头、泊位或物流园区。这样做，不仅可以借助于这些公司的经营管理水平，提升港口的营运效率和经济效益，而且，由于对于作为投资方的这些公司而言，可以获得较长期的港口经
10、营资格，因此，可以吸引和鼓励他们进一步加大对港口、码头、泊位或者物流项目的投资力度，甚至于将该港口作为他们在某一区域或航线上的核心港口或基本港口，从而推动港口地位的提升。纵观辽宁省各港口，在前几年，我们在吸引外资与民资参与港口建设和经营方面，是有着明显不足的，这直接导致了我们的港口发展速度偏缓，拉大了我们与国内外其他先进港口之间的距离。这其中的原因可能是多方面的，但我想，软环境方面的问题，肯定是其中一个重要的原因。由于我们在投融资政策、政府的工作效率和工作作风、司法公正以及文化建设等方面，与南方等港口相比确实存在较大差距，在一定程度上阻碍了外资和民资介入我省港口业建设。可喜的是，最近，我们已经
11、看到了一些令人欣喜的变化。在吸引外资方面，我们各级政府正在加大力度，并采取各项扎实有效的工作，取得了显著的成绩。仍以大连港为例，近两年来，大连港陆续与世界上一些著名的航运及物流公司，如马士基海陆、日本邮船、长荣海运、中远集团和中海集团等，以及其他一些大公司，如和记黄埔、中国石油天然气股份有限公司等，达成了合资、合作建设和经营码头及物流园区的协议、合作意向书或战略合作框架协议，这些外国或外来资本的进入及参与，必将极大地促进大连港建设的迅速发展，提高大连港的经营管理水平，提升大连港在国内及地区各港口中的地位。为了进一步加大对外开放和合作的力度，辽宁省及各级地方政府和港口管理部门应进一步研究和探索适
12、合本地区的吸引外资、民资参与港口建设和经营的模式，尤其是应当大胆采用一些国际通行的港1 ：建设和经营模式，提高对外资的吸引力。同时，应进一步改善投融资环境，转变政府作风，提高行政效率，切实依法行政，保证司法公正，并在土地出让、税收、贷款贴息等方面提供相应的优惠政策，以吸引更多的外资和民资参与港口建设和经营。在优惠政策方面，对于土地出让金和海域使用费，可以先征后返；对于从事港口码头建设的合资合作企业，经营期在一定年限以上的，可以相应免征、减征企业所得税等。尤其对于大连港，因为其定位是要建成一个腹地型和中转型相结合的国际航运中心，那就必须要吸引更多的国际知名航运公司和物流公司来大连投资建港、经营码
13、头及其他物流项目，这是建设中转型国际航运中心的必由之路。为此，我们必须认清差距，实事求是，切实采取各种措施，积极引进国际大型航运公司和物流公司参与大连港航运中心的建设，或者与他们结成战略联盟，并借此增加大连港的航班密度，拓展大连港的远洋主干航线，以最终将大连港建成以集装箱中转业务为主的集装箱枢纽港和地区航运中心。辽宁港舷业发展高睽论坛谂文集1 3 完善的配套法规体系是促进港口业健康发展的基石，坚决依法行政是保障港口业各项活动正常开展的有力武器，我们辽宁在这i 爵J - ，；I 面仍然有差距没有规矩，不成方圆。国家、地方和行政部门制定的法律、法规和规章，就是“规矩”，是规范民事主体及司法行政主体
14、进行民事活动和司法行政活动的准绳。只有具备了完善的法律、法规和规章制度，并且严格地予以遵守，我们日常生活中的各种民事的、行政的活动才能正常有序地进行。港口业的发展，牵涉到方方面面的主体，也涉及到各种各样的问题，因此，只有依法行事，才能保证港口业能够平稳、健康地发展。要做到依法行事，首先一条必须要有法可依。针对港口及相关领域的管理，我们国家已经制定了一系列的法律法规，如港口法、海域使用管理法、海洋环境保护法、海上交通安全法、海商法等等。但是，国家制定的这些法律，往往原则性强，操作性不强，因此，需要在具体执行的过程中，制定相应的配套法规或规章，以加强其可操作性。另外，法律常常具有滞后性，一旦在实践
15、中出现一些新情况、新问题，法律的规定就会显得不相适应，而法律修改的程序又较为繁琐、费时，此时，也需要制定相应的配套法规，对于这些新情况、新问题予以规定。总之，在港口业及其相关领域，虽然我们已经有了较为全面的国家法律，但制定一些配套的地方性法规，仍然是必要的。对此，我们辽宁省及有关地市也已经认识到了这一问题，并在上述有关国家法律的原则基础上，制定了一些相应的配套地方法规，对某些特定问题进行规定，如辽宁省港口管理规定( 2 0 0 4 年1 1 月通过) ，大连市港口岸线管理办法( 2 0 0 3 年1 0 月通过) 等。但总地说来，在配套法规体系的建设上，仍然还很不完善，在很多方面还存在法律规定
16、的真空。比如，物流业近年来发展迅速，已成为支撑港口业发展的重要因素。但是，目前我国尚没有制定专门针对物流的法律法规，国际上对物流也没有统一的公约，造成物流业的发展在一定程度上出现了无法可依的局面。为此，在没有上位法的情况下，我们辽宁可以依照国家发改委等9 部委联合制定的关于促进我国现代物流业发展的意见，结合辽宁实际，制定辽宁省的地方物流业管理法规，对于物流企业资质、市场准入和退出机制等做出相应的规定，为物流业的健康发展，为物流企业创造一个公平、竞争、有序的市场环境，保驾护航。当然，在配套法规体系建设的问题上，我们也不能走入另一个误区，即不管什么领域，不管针对什么问题，也不管国家法律对此有没有规定，有怎样的规定，我们都去搞出一个本地方或本部门的法规、规章来。事实土，我们说我们的配套法规体系建设还很不完善，并不是说我们的配套法规数量不够，已经很够了，甚至于有些多了，不完善指的是我们没有根据形势的发展，对旧有的法规规章做出及时的清理、修改、更新，或者制定新的法规、规章，从而使得我们的立法规定变得与形势不相适应。从这个角度来说，清理旧法规，可能要比制
