环境经济政策体系建设的重大成果

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1、观察思考 Observation & Reflection46 环境保护2011年第24期环境经济政策体系建设的重大成果国务院关于加强环境保护重点工作的意见以“实施有利于环境保 护的经济政策”为标题，集中规定了19项环境经济政策，在其他部分 还规定了5项环境经济政策。篇幅之大、覆盖之广、内容之全、措施之 新，标志着我国环境管理的市场手段更加健全，新时期环境经济政策 体系建设日臻完善，堪称我国现阶段环境经济政策之集大成者。 文 / 别智环境经济政策是建设生态文明的 必然要求随着经济总量不断扩大和人口继续增加， 我国资源环境压力进一步加大。 环境健康和环境公平已经成为关系广大群众切身利益的重大问题

2、和影响、 制约我国现代化建设全局的一个关键问题。要破解这一问题， 就必须实现任何区域开发都考虑资源环境， 任何经济建设都尊重自然法则， 任何赶超战略都兼顾社会公平， 任何市场行为都补偿生态环境。 要达到这一目标， 就需要一套新政策和强有力的制度支撑。建立一个成熟完善的环境经济政策体系正日益得到国家的重视。 各部门机构都应以此为契机， 在已有基础上， 尽快将国家层面的政策性规定转化为环保和其他相关监管部门可执行的具体规则， 尽快将普遍适用的原则性要求转化为企业和个人等市场主体可遵循的行为规范。进一步完善环境经济政策绿色税收自2007年国务院在 节能减排综合性工作方案 中明确提出了 “研究开征环境

3、税。 ” 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 进一步要求“积极推进环境税费改革， 选择防治任务重、 技术标准成熟的税目开征环境保护税， 逐步扩大征收范围。 ” 国务院关于加强环境保护重点工作的意见（国发201135号， 以下简称 意见 ）再次提出 “积极推进环境税费改革， 研究开征环境保护税。 ” 这些要求表明了国家对于利用环境税调节市场主体环境行为的决心， 也为今后环境税工作指明了方向。根据国务院要求， 环境税的研究一直在密集推进； 按照税收法定的原则， 环境税法的制定也已纳入立法程序。 在现有税制的改革和落实方面， 根据 意见 要求， 对生产符合下一阶段标准车用燃油的企业， 在消费税政

4、策上予以优惠。 国务院 “十二五” 节能减排综合性工作方案 要求， 落实国家支持节能减排所得税、 增值税等优惠政策； 完善和落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策； 对用于制造大型环保及资源综合利用设备确有必要进口的关键零部件及原材料， 抓紧研究制定税收优惠政策； 同时， 积极推进资源税费改革， 将原油、 天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平， 依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目； 调整进出口税收政策， 遏制高耗能、 高排放产品出口。国家推进环境税， 就是要建立健全环境保护激励与约束机制。 一方面， 对于环境友好行为要给予“胡萝卜” ， 实行税收

5、优惠政策， 如所得税、增值税、 消费税的减免等； 另一方面，对环境不友好行为挥舞“大棒” ， 开征环境保护税， 提高资源税的税负水平， 利用税收遏制高耗能、 高排放产品的生产、 消费和出口。 从总体上看，绿色税收政策的调整和实施， 有利于实现税收增加、 环境保护、 社会公平的“三赢” 目标。环境价格和收费针对长期以来 “资源低价、 环境无价” 的问题， 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 （以下简称 纲要 ） 专列“深化资源性产品价格和环保收费改革” 一章， 明确提出 “建立健全能灵活反映市场供求关系、 资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制” ， 并就环保收费专门指出： “建

6、立健全污染者付费制度， 提高排污费征收率， 改革垃圾处理费征Observation & Reflection 观察思考2011年第24期环境保护 47收方式， 适度提高垃圾处理费标准和财政补贴说平。 完善污水处理收费制度。 ”意见 进一步明确了工作要求：严格落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，制定脱硝电价政策； 对可再生能源发电、 余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持； 对高耗能、 高污染行业实行差别电价， 对污水处理、 污泥无害化处理设施、 非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠； 按照污泥、 垃圾和医疗废物无害化处置的要求， 完善收费标准， 推进征收方式改革。绿色资本市

7、场规范资本市场， 推进资本市场绿色化， 可以引导企业的建设资金和流动资金更多流向环境保护。 企业融资的途径： 一是间接融资， 即企业通过商业银行获得贷款； 二是直接融资， 即企业通过发行债券和股票进行融资。 在我国，企业间接融资的比例仍然较大， 这为信贷机构推行 “绿色信贷” 政策提供了广阔的空间； 同时， 企业在发行债券或者上市融资环节， 也使企业的环境行为和环境绩效置于股民和更大公众的监督之下， 对发挥社会的环境监督作用意义深远。在间接融资方面， 意见 要求，加大对符合环保要求和信贷原则的企业和项目的信贷支持； 建立企业环境行为信用评价制度。 “十二五”节能减排综合性工作方案 也规定， 加

8、大各类金融机构对节能减排项目的信贷支持力度， 鼓励金融机构创新适合节能减排项目特点的信贷管理模式； 引导各类创业投资企业、 股权投资企业、 社会捐赠资金和国际援助资金增加对节能减排领域的投入； 提高高耗能、 高排放行业贷款门槛， 将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统和银监会信息披露系统， 与企业信用等级评定、贷款及证券融资联动； 建立银行绿色评级制度， 将绿色信贷成效与银行机构高管人员履职评价、 机构准入、 业务发展相挂钩。有效推行绿色信贷政策须着力做好两方面工作。 一方面， 各银行业金融机构要积极配合执行环保政策。 信贷投放要体现 “区别对待、 有保有压” 的原则， 对符合国家产业政策

9、和环保要求的企业、 节能减排项目给予信贷支持， 增加授信额度， 加大对节能减排领域的投入； 对于不符合产业政策、 市场准入条件、 技术标准的项目， 不得提供授信支持； 对属于产能过剩的产业项目， 要从严审查和审批贷款。 另一方面， 健全绿色信贷的保障措施， 重点是建立三项制度： 一是企业环境行为信用评价制度， 二是环保部门与金融部门的信息交流与沟通制度， 三是银行绿色评级制度。在直接融资方面， 意见 要求，“推进污染企业环境绩效评估， 严格上市企业环保核查。 ” 企业上市发行股票融资， 不仅要依法向社会公开信息，还要通过环保部门的专业核查。 环保部门在严格部分重点行业企业上市和再融资环保核查方

10、面， 已经形成了工作机制， 环保部门的核查意见成为证监部门受理企业上市申请的前置条件。 环保核查进展积极。 2010年， 环保部对116家上市公司进行了上市环保核查， 74家企业通过核查， 融资超过1000亿元； 10家未予通过， 遏制融资90多亿元。 通过环保核查， 促进上市公司增加环保投资35亿元。生态补偿目前， 许多国家采用了生态补偿政策， 成效显著。 我国一些地区在建立生态补偿机制方面进行了积极探索。 江苏、 河南、 河北、 湖南、 浙江、 福建、 山西、 山东、 江西、 海南、 广东等10多个省市出台了流域生态环境补偿的地方政策文件， 开展流域生态补偿试点。值得特别指出的是， 200

11、8年修订的水污染防治法第七条规定： 国家通过财政转移支付等方式， 建立健全对位于饮用水源保护区域和江河湖库上游地区的水环境生态保护补偿机制。 这是国家首次以法律形式对水环境生态补偿机制做出专门规定，环境经济政策的法律化取得重要突破。在此基础上， 纲要专列一节“建立生态补偿机制” ， 明确要求“鼓励、 引导和探索下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、 生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。 积极探索市场化生态补偿机制。 ” 意见 进一步提出： 加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金， 扩大生态补偿范围。 为了有效推动生态补偿， 国家经济综合部门正在会同环保等有关部门组织起草 “生态补偿条例

12、” 。 这项工作应当加快进程。排污交易在我国， 排污交易试点工作早已展开。 截至2010年底， 已有江苏、 浙江、 天津、 湖北、 湖南、 山西、 内蒙古和重庆8省 （自治区、 直辖市）被国家批准为排污权交易试点省区。 辽宁、 黑龙江、 广东、 河南和陕西等省也在本省内尝试推行了排污权交易试点工作。 环境保护部根据各地试点工作经验， 正在研究起草推进排污权有偿使用和排污权交易工作的指导意见和相关管理办法。纲要 提出要引入市场机制， 建立健全排污权有偿使用和交易制度。 发展排污权交易市场， 规范排污权交易价格行为， 健全法律法规和政策体系，促进资源环境产权有序流转和公开、公平、 公正交易。 意见

13、 要求： 开展排污权有偿使用和交易试点， 建立国家排污权交易中心， 发展排污权交易市场。 环保部门应协调有关方面， 积极推进排污交易。绿色贸易随着我国经济结构调整的深化，出口贸易结构也要加快转型。 要改变单纯追求出口数量增长， 忽视资源约束和环境容量的贸易增长模式， 充分考虑贸易政策对环境的影响， 充分发挥贸易手观察思考 Observation & Reflection48 环境保护2011年第24期段对环境保护的引导作用。在这方面， 环保部近年来一直在扎实推进有关基础工作。 突出的是组织相关行业协会， 向国家经济部门提出了500多种 “高污染、 高环境风险” 产品（简称“双高”产品） 名录；

14、 国家对不同的“双高”产品， 分别采取了取消其出口退税、 禁止加工贸易、 开征出口环节税等措施， 有力抑制了 “污染留在国内， 产品出口国外” 的不合理现象。 意见 对这些工作给予肯定， 并进一步要求 “制定和完善环境保护综合名录； 对“高污染、 高环境风险”产品， 研究调整进出口关税政策。 ” 利用进出口关税政策控制“双高”产品出口， 有利于形成控制“双高” 产品出口的政策体系，发挥政策合力， 对减少 “双高”产品的出口将起到决定性作用。绿色保险自2007年环保部门和保监部门联合发布 关于环境污染责任保险工作的指导意见 以来， 我国许多地区开展了环境污染责任保险试点， 取得了一定成效。 湖南

15、、 湖北、 江苏、 辽宁、 上海、重庆、 四川、 云南、 浙江、 广东等10多个省(直辖市)已在全省或者部分地区开展试点工作。 上海市、 江苏省、 河南省、河北省、 沈阳市等地方的环境立法， 已对环境污染责任保险做了相关规定。 人保财险、 平安保险等10余家保险企业推出相关保险产品。 2010年以来， 投保企业范围继续扩大。据初步统计， 全国已有600余家企业投保环境污染责任保险， 2000余艘船舶投保船舶污染责任保险或者燃油污染责任保险。 其中， 截至2010年10月， 湖南省投保企业中已有28家企业先后发生环境污染事故后获得了保险公司的服务和赔偿， 污染事故均没有引发群体性事件。开拓创新若

16、干环境经济政策按照 意见 的要求， 环保部门近期应当重点推进以下环境经济政策的制定和实施。环保综合名录一是继续组织各行业协会和有关专家， 完善、 更新环保综合名录和相关政策建议。 二是继续推动各经济部门，将环保综合名录作为制定和调整产业、税收、 贸易、 信贷和保险等经济政策，以及行业准入、 安全生产和产品质量等监管政策的环保依据。 三是完善工作方法， 针对国家税则编码名册上的1万多种 （类） 产品， 组织开展排查， 筛选出环保问题比较突出的产品， 确实属于“双高”产品的， 提出取消其出口退税、 禁止其加工贸易以及控制信贷等政策建议。进出口关税政策一是针对“高污染、 高环境风险”产品， 基于不同产品对环境的不同影响， 继续向财政等部门提出分别取消出口退税， 或者加征出口关税的政策建议。 二是对我国进出口的钢铁等基础原材料产品和稀土产品等资源性产品，开展环保专项研究， 在符合WTO规则的前提下， 推动对上述产品实施较高的出口关税； 同时降低进口关税， 鼓励通过进口相应产