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1、1 “十二五十二五”时期国家财力与基本公共教育服务体系建设时期国家财力与基本公共教育服务体系建设 一、基本概念界定一、基本概念界定 （一）（一） 基本公共教育服务体系基本公共教育服务体系 教育具有教养教化的作用，帮助人们理解真善美，并从中获得满足；教育也具有指导实践的功能，增加劳动者的知识水平和技能，进而提高生产率和增加收入。因此，教育对社会而言具有双重性，既是生活消费品，也是生产投入品。基本公共教育服务体系的范围应当涵盖这两方面的内容。由此出发，我们界定的基本公共教育服务体系，指的是满足人民基本生活需要和维持国民经济正常运转所需的最低程度的教育供给。 从满足人民基本生活需要的角度看， 基本公
2、共教育是帮助人们获得沟通和工作的基本手段，塑造价值观和审美观，是现代人在社会中正常生活和获得满足的必要条件。在目前的教育体系中，小学与初中构成的九年义务教育无疑是基本公共教育服务体系的核心。学前教育，既是智力开发的关键阶段，也是减轻家庭育儿负担、实现社会公平的重要手段，也应当获得与义务教育同样的待遇，并在时机成熟时纳入义务教育的范畴。 从维持国民经济正常运转的角度看， 社会化大生产需要具备各种知识和技能的劳动者及其协作才能正常进行， 因而各层次的教育都为PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 2 国民经济所必需，但在某个经济体系的某个特定经济发展阶段上，对各层次教育的
3、供给有一个最低限度的需求， 满足这一需求就构成了基本公共教育服务体系必须实现的目标。因此，基本公共教育服务体系不能仅局限于义务教育， 还必须包括其他层次教育中对国民经济发展至关重要的基础部分。 因此，基本公共教育服务体系的范围，应当以学前三年至初中的教育（即三年学前教育加上九年义务教育）为主，同时涵盖所有教育层次中最基础的部分。 （二）（二） 国家财力国家财力 作为公共物品和国民福利的主要提供者和宏观经济的管理者， 国家或政府对基本公共教育服务的提供负有主要责任， 必须提供必要的财力支持。所谓国家财力，是国家财政能力（Fiscal Capacity of State）的简称， 指的是收入能力
4、（Revenue Capacity） 和支出需要 （Expenditure Need） 两者间的对比关系； 也就是国家能否获得足够多的收入来弥补履行各项职能所需的成本。就本文所讨论的问题而言，特指的是为了实现提供基本公共教育服务的目标， 政府可负担的财政支出规模的大小。这涉及到三个基本的财政问题。首先，基本公共教育服务体系的范围与目标是什么，由此决定了相应的财政投入规模。其次，满足这一财政支出需要的财政收入从哪里来， 即目前所谓的国家财政性教育经费的来源和渠道有哪些。最后，基本公共服务体系的主要建设者是谁， 即哪一级政府是基本公共教育服务体系的主要提供者或支出责任者。 PDF 文件使用 “pd
5、fFactory Pro“ 试用版本创建 3 二、基本公共教育服务体系建设的财力保障二、基本公共教育服务体系建设的财力保障 1993 年， 中国教育改革和发展纲要明确提出 2000 年实现国家财政性教育经费占 GDP 比例达到 4%的目标。2006 年 10 月， 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定再次提出，“逐步使国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到 4%”。2010年 7 月， 国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年） 确立了国家财政性教育经费占GDP的比例在2012年达到4%的目标，为“十二五”期间我国基本公共服务体系建设确立了一个明确的财力保障水平
6、。那么， “4%”这一财力保障水平是否合理，是否可以较好地满足“十二五”期间我国基本公共服务均衡发展的财力要求？ （一）（一） “4%”是世界范围内的一个较低水平是世界范围内的一个较低水平 公共教育经费占 GDP 的比例反映了一个国家的政府对教育发展的重视程度与投入力度， 对一国的教育发展进而整个经济社会发展具有重要作用， 是一个国家教育发展乃至于整个经济社会发展状况的重要衡量指标。 21 世纪以来， 世界各国政府普遍加大了对教育的投入力度。 2000年， 公共教育经费占 GDP 比例的世界平均水平为 4.2%，2007 年进一步提升到 4.5%。其中，2006 年中等收入国家为 4%，200
7、7 年上中等收入国家为 4.5%，高收入 OECD 国家为 5.2%，其中美国为 5.5%。在发展中国家中，巴西、阿根廷和南非的公共教育经费一直处于较高水平，三个国家公共教育经费占 GDP 比例在 2006 年分别为 5.0%、4.5%和 5.4%；俄罗斯的公共教育经费水平虽然相对较低但近年来增PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 4 长迅速， 公共教育经费占GDP比例从2000年的2.9%大幅提升到2006年的 3.9%；只有印度是一个例外，其公共教育经费水平不升反降，公共教育经费占 GDP 比例从 2000 年的 4.4%大幅下降到 2006 年的3.2%（见表
8、 1） 。 表表 1 世界与一些国家公共教育经费占世界与一些国家公共教育经费占 GDP 比例（比例（%） 世界 巴西 阿根廷 俄罗斯 印度 南非 美国 2000 4.2 4.0 4.6 2.9 4.4 5.6 2001 4.3 3.9 4.8 3.1 5.3 5.7 2002 4.3 3.8 4.0 3.8 5.2 5.7 2003 4.5 3.5 3.7 3.7 5.1 5.9 2004 4.4 4.0 3.8 3.5 3.4 5.3 5.6 2005 4.5 4.5 3.8 3.2 5.4 5.4 2006 4.6 5.0 4.5 3.9 3.2 5.4 5.7 2007 4.5 5.2
9、4.9 5.3 5.5 注：数据来源于世界银行 在中国，国家财政性教育经费度量了政府在教育上的投入，大致相当于国际上使用的公共教育经费的概念。2009 年，根据世界银行测算，我国人均 GDP 达到 3735 美元，接近于上中等收入国家。由此可见，无论是从世界平均水平还是从目前我国经济发展水平来看，“4%”都是一个较低水平。 （二）（二） “4%”是我国基本公共教育服务均衡发展的一个较低财是我国基本公共教育服务均衡发展的一个较低财力保障水平力保障水平 “十二五”期间我国基本公共教育体系建设的核心任务是实现基本公共教育服务的均衡发展， 这一目标能否圆满实现关键在于各地区基本公共教育服务的财力投入是
10、否可以变得更为均衡。目前，我国各地区基本公共教育服务的财力投入水平还存在着明显差距：2008 年，我国普通初中生均预算内教育经费的地区基尼系数为 0.265，普通小PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 5 学生均预算内教育经费的地区基尼系数为 0.289，学前教育生均预算内教育经费的地区基尼系数为 0.434。因此， “十二五”期间我国必须提高国家财政性教育经费水平以加强对落后地区基本公共教育服务发展的财力支持。 根据我们的测算（图 1 给出具体测算过程，表 2 给出具体结果） ，如果从基本公共教育服务均衡发展的一个较低水准出发，国家财政性教育经费占 GDP 比例需
11、要提高到 3.89%。这样，我国普通初中生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.265 减小为 0.218，普通小学生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.289 减小为 0.236，学前教育生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.434 减小为 0.351。 若从基本公共教育服务均衡发展的一个中等水准出发，国家财政性教育经费占 GDP 比例需要提高到 4.08%。这样，我国普通初中生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.265 减小为 0.21，普通小学生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.289 减小为 0.211，学前教育生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.434 减小
12、为 0.344。 如果从基本公共教育服务均衡发展的一个较高水准出发，国家财政性教育经费占 GDP 比例需要提高到 4.42%。普通初中生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.265 减小为 0.16，普通小学生均预 基尼系数是衡量差异性的一个常用指标，数值越大意味着差异性越大。 具体测算中，我们以我国 2008 年各地区生均预算内教育经费分布的 40%分位数作为地区最低经费标准，低于该标准的地区将生均预算内教育经费提高到该水平。 百分位数提供了有 关数据在最小值和最大值之间的分布信息，所谓的 40%分位数是指，在一组数据中至少有 40%的数据小于或等于该值，至少有 60%的数据大于该值。 具
13、体测算中，我们以我国 2008 年各地区生均预算内教育经费分布的 50%分位数作为地区最低经费标准，低于该标准的地区将生均预算内教育经费提高到该水平。 具体测算中，我们以我国 2008 年各地区生均预算内教育经费分布的 60%分位数作为地区最低经费标准，低于该标准的地区将生均预算内教育经费提高到该水平。 PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 6 算内教育经费的地区基尼系数将从 0.289 减小为 0.186，学前教育生均预算内教育经费的地区基尼系数将从 0.434 减小为 0.29。 由此可见， 国家财政性教育经费占 GDP 比例为 4%只是我国基本公共教育服务均衡
14、发展的一个较低财力保障水平。 PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 7 图图 1 促进我国基本公共教育服务均衡发展的财力水平测算促进我国基本公共教育服务均衡发展的财力水平测算 地区均衡发展 确定初中、小学和学前教育的最低地 区生均预算内教育经费水平 高 标 准 ：高 标 准 ： 地 区 的60%分 位 数 中 标 准 ：中 标 准 ： 地 区50%分 位 数 低 标 准 ：低 标 准 ： 地 区40%分 位 数 基本公共教育服务基本公共教育服务：初中初中+小学小学+学前教育学前教育 低于最低水平的地区上调至此水平，得到： 最低地区生均预算内 教育经费水平 普通初中：
15、4355 元 普通小学：3274 元 学前：2359 元 最低地区生均预算内 教育经费水平 普通初中：3626 元 普通小学：2984 元 学前：1897 元 最低地区生均预算内 教育经费水平 普通初中：3498 元 普通小学：2700 元 学前：1841 元 基本公共教育全国生均 预算内教育经费水平 普通初中：4612 元 普通小学：3548 元 学前：2870 元 基本公共教育全国生均 预算内教育经费水平 普通初中：4086 元 普通小学：3323 元 学前：2516 元 基本公共教育全国生均 预算内教育经费水平 普通初中：4005 元 普通小学：3135 元 学前：2483 元 依据目前
16、其他各类学校与小学生均预算内教育经费比推算得到： 其他各类学校全国生均 预算内教育经费水平 普通高等：10487 元 中等职业：5015 元 普通高中：4248 元 其他各类学校全国生均 预算内教育经费水平 普通高等：9820 元 中等职业：4697 元 普通高中：3978 元 其他各类学校全国生均 预算内教育经费水平 普通高等：9265 元 中等职业：4431 元 普通高中：3753 元 依据目前各类学校学生规模，得到： 预算内教育总经费 （中标 准） ：11374.0亿元 预算内教育总经费 （高标 准） ：12316.8亿元 预算内教育总经费 （高标 准） ：10834.0亿元 依据目前预算内教育经费占国家财政性教
