广东城乡区域空间管治思想的嬗变

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1、从“区域绿地”到“政策分区”从“区域绿地”到“政策分区”广东城乡区域空间管治思想的嬗变广东省城市发展研究中心宋劲松 主任，教授级高级规划师罗小虹 公共政策部部长，城市规划师宋劲松 主任，教授级高级规划师罗小虹 公共政策部部长，城市规划师空间管治理念空间管治理念空间管治要求空间管治要求区域绿地区域绿地“三区六线”“三区六线”政策分区政策分区本文小结本文小结本文的主要内容一、背景? 区域空间管治理念的提出? 管治：管治：是指通过多种阶段的对话、协 调、合作以达到最大程度动员资源的统 治方式，补充市场交换和政府自下而上 调控的不足，最终达到“双赢”的综合社会 治理方式。?区域空间管治：区域空间管治：

2、是对区域的空间发展、 建设活动进行的管治，这涉及不同层级政 府或发展主体之间、同级政府之间的协调 发展问题，区域空间管理主体不仅是多元 的，同时也是多层次的。国家省地区市 交通、环保、规划、国土城市A、城市B、城市C? 广东省区域空间发展面临的问题?区域管理体系不完善? 各层次规划分工不明确? 国土、交通、水电等各专业规划不协调，? 各级政府、机构事权划分不明确，? 缺少区域规划实施机制和保障手段不明确?区域空间发展无序与失控环境污染日益加剧环境污染日益加剧城乡建设无序蔓延城乡建设无序蔓延199019952003全英乡村与自然保护区：全英乡村与自然保护区： 通过建设和保护大片集中的生态绿地，

3、以实现人与自然和谐共存。大型生态绿 地的保护和建设，其意义不仅局限在生 态保护的层面，更是一种综合性的建设 策略伦敦绿环：伦敦绿环：英国绿环政策通过 于公众的支持、政府间的协商和制 度的保障得以有效实施荷兰兰斯塔德城市绿心：荷兰兰斯塔德城市绿心： 通过环城绿带加绿心的绿地规划， 在阻止城市无序蔓延的同时，更有 效地改善城市生态环境，同时能提 高绿地的可达性，更充分地发挥其 服务功能二、区域绿地：优先关注不可建设用地?区域绿地规划指引的出台2002年，针对生态环境破坏、环境污染加剧、 城乡建设无序的情况，为维护自然生态系统、改善 城乡环境质量、提高居民生户质量，广东省建设 厅颁布了区域绿地规划指

4、引。?区域绿地的概念 为保障区域生态安全、突出地方自然人文 特色和改善城乡环境景观，在城乡整体范 围内划定，并进行长久性的严格保护和限 制开发的一些具有重大自然、人文价值并发挥区域性影响的绿色开放空间。? 区域绿地的管治 ? 将区域绿地规划的落实作为规划审批和实 施监督的主要依据? 由城市人民政府协调各行政主管部门，统 一通过区域绿地规划实行“多管齐下”的分 类、分级管制。传统风貌地区文物保护单位自然灾害敏感区地质地貌景观区特殊绿地公害防护绿地自然灾害防护绿地基础设施隔离带环城绿带缓冲绿地城市郊野公园旅游度假区风景名胜区森林公园风景绿地基塘系统大中型水库及水源林大型湖泊及沼泽主干河流及堤围河川

5、绿地海洋生物繁衍区海产养殖场及围垦区沿海湿地及红树林滨海岸线及防护林海岸绿地土壤侵蚀防护区基本农田保护区水源保护区自然保护区生态保护绿地区域绿地类型?区域绿地的空间管治意义 ?促使规划从优先关注不可建社区的转变 ?将城市规划管理的视角从城市建成区延伸到了整个城乡地区 ?使生态空间的管治从部门单向的管理向部门统筹转变? 区域绿地的社会效应? 部门采纳珠江三角洲环境保护 规划（20042020以 区域绿地规划指引划定 等区域绿地为基础划定 生态控制区。佛山区域绿地专项规划广州市花都区绿地系统规划深圳市基本生态控制线东莞市区域绿地专项规划? 地方落实深圳、佛山、东莞等相应制定了生态控制 线、区域绿地

6、专项规划等，落实区域绿地管理要求? 对区域绿地管治的思考? 空间管治的空间范围区域绿地是针对不可建设用地的单一管治区，之外的可建设地区应 该如何管？? 空间管治的刚性与弹性对区域绿地实行的是强制性管治，在区域绿地以外的建设发展地区 除强制控制以外，如何规范和引导城乡的建设发展？三、三区六线：差异化的开发许可?“三区六线”的提出2003年广东省中心镇规划指引针对传统规划过分强城镇地区的规划，对影响区域生态安全的不准建设区缺少明确控制要求，未能对区域非农建设用地的统筹部署，对地块开发与建设缺乏控制指导等问题，而提出必须在规划区域范围内统筹部署各类用地和各项建设，特别提出了“三区六线”规划控制体系的

7、概念。?“三区六线”的相关概念土地开发许可土地开发许可土地开发许可是政府为维护公共利益，决定土地开发程度的行为，通过城市 规划来赋予土地使用者改变土地价值的权力。土地开发权包括土地的使用性质和 开发强度。限建区禁建区可以进行基础设施等少量建设，但土地开发 权不得改变部分开发许可控制发展区土地开发权不得改变，也不允许建设不予开发许可不准建设区 （区域绿地）土地开发权控制要求开发许可区划“三区三区”地域控制体系地域控制体系对不同地区、时序的开发许可对不同地区、时序的开发许可“六线六线”规划管理体系规划管理体系对规划强制性内容的明确对规划强制性内容的明确水域岸线规划控制蓝线、生态绿地规划控制绿线、城

8、镇拓展区规划控制黄线、道 路交通设施规划控制红线、市政公用设施用地黑线、历史地段紫线土地性质和土地开发强度都可以改变完全开发许可适建区、已建区非农建设区?“三区六线”与“四区四线”的关系土地性质和土地开发强度发生很 大改变改造区土地性质和土地开发强度都可以 改变发展区适建区土地使用性质不变，土地使用强 度适当改变改善区土地使用性质不变，土地开发强 度发生微小变化成熟区已建区可以建设基础设施，土地开发权 不得改变远景发展储备区可以修缮，土地开发权不得改变历史文化保护区限建区土地开发权不变，可以有少量建 设行为生态整治区土地开发权不得改变，也不允许 建设生态保护区禁建区土地开发权控制要求分区名称四

9、区名称土地开发权控制要求分区名称四区名称? 对“三区六线”的思考? 三区六线管治的不足重空间，轻政策重控制，轻引导重部门，轻社会? 规划的落实，协同部门，以社会的共同行动来促进发展四、政策分区： 多类型、多部门、多层次空间管治?政策分区的提出2004年珠江三角洲城镇群协调发展规划着力于从省级层面建 立区域的空间调控，建立一套政策分区与空间管治相结合的区域空间管 理和调控的机制。通过为区域内不同地区赋予差异化的政策和空间管理 要求，并在各个部门和各层级政府之间进行事权划分，实现省级政府对 区域空间的管理和调控。? 政策分区的概念根据空间发展战略和规划 建设要求，以深刻影响区域长 远发展大局的战略

10、性资源和战 略性地区为重点，将全部建设 用地及生态用地划分为不同类 型的政策地区，并实施有针对 性的战略性政策引导和综合治 理。进一步将管治要求落实到 空间，对不同地区提出相应的 分级管治要求。?政策分区的管治核心在国家和省有关政策、法规指导下，按照城市 规划要求，各城市积极采取各种有效措施，大 力推动社会经济全面发展。上述8类政策地区外的其它城镇和产业地区。一般政策地区需充分考虑与港澳衔接，共同制定该类地区的 协调规划，并积极探索粤港澳合作开发的相关 政策和办法。粤、港、澳三地邻接地区。粤港澳跨界合 作发展地区制定协调规划和建立协商制度，实现相邻城市 对该类地区开发建设的密切合作、协调，保障

11、 区域整体利益和相邻城市的共同利益。指城镇密集地区和重要发展走廊上的城市边界 相邻地区。城际规划建设 协调地区处理好枢纽地区核心交通功能、辅助交通运输 与物流功能和其他发展的关系，合理利用土地 资源。对区域交通运输体系发展具有重大意义的交通 枢纽及周边配套地区。区域性重大交 通枢纽地区以空间规划为核心，从省级层面协调各专项规 划和城镇规划，合理预留交通通道用地，一经 划定，必须实施严格的规划控制。主要包括跨市域的高速铁路、铁路、城际轨道 和高速公路等交通干线设施用地及两侧的规划 建设控制地区。区域性重要交 通通道统筹规划的前提下，优先安排和积极引导临港 基础产业向该类地区集聚，并严格执行建设项

12、 目环境评估和生态环境监控制度。依托港口、铁路发展的能源、原材料工业和重 型装备制造业发展地区。区域性临港基 础产业与重型 装备制造业聚 集区提升区域地位，带动周边地区发展，合理下放 管理权限和适时调整行政区划等手段，提升地 区发展层次，增强产业极化与城市综合服务功 能。发展基础较好、需要在规划期内提升其区域地 位的城镇和产业聚集区。城镇发展提升 地区提供政策倾斜、财政转移支付和基础设施扶 持，使其在项目、投资和基础设施建设方面享 有优先权，提高社会经济和产业发展水平，重 点扶持地区经济、社会发展。位于珠江三角洲城镇群外圈层的、经济发展相 对落后、需要在规划期内重点扶持的地区。经济振兴扶持 地

13、区加快该类地区立法，通过专项规划优先划定并 严格实施“绿线”管制，督促各地方政府推进区 域绿地的建设维护和日常管理。实行长久性严格保护和限制开发的，具有重大 自然、人文价值和区域性影响的绿色开敞地区。区域绿地政策内容定义政策地区政策内容定义政策地区 ? 分类管治：实施 差异化的地区政策? 部门协同：将空 间管治政策和要求 分解到部门一般性政策地区城镇发展提升地区省人民政府根据法律、法规的有关要求，督促、 指导各城市的规划编制工作。各地方政府要严格 执行现行城市规划、建设和管理的政策、法规及 技术标准，全面提升该类地区的经济社会发展水 平和人居环境建设质量。经济振兴扶持地区四级管治 指引型管治粤

14、港澳跨界合作发展地区相关城市共同制定发展规划，确保功能布局、交 通设施、市政公用设施、公共绿地等方面的协 调，并在充分协商、合作的前提下，自主开展日 常建设管理。城际规划建设协调地区中违反本规 划、损害相邻城市利益的行为，由省人民政府责 令改正；粤港澳跨界合作发展地区，通过粤港澳 “联席会议”机制协调。城际规划建设协调地区三级管治 协调型管治区域性重大交通枢纽地区由省人民政府对发展类型、建设规模、环境要求 和建设标准提出有针对性的调控要求，由城市人 民政府负责具体的开发建设。严格限制与区域发 展总体目标不一致、与本规划确定的主要发展职 能相矛盾的粗放式开发建设行为。区域性临港基础产业与重 型装

15、备制造业聚集区二级管治 调控型管治区域性交通通道省、市政府共同划定区域绿地“绿线”和区域性交 通通道“红线”，各层次、各专项规划均不得擅自 更改。遵照“绿线”、“红线”管制要求，由省人民 政府及其主管部门通过立法和行政等手段进行强 制性监督控制，由市政府实施日常管理和建设。区域绿地 一级管治 监管型管治空间管治措施范围级别? 分类管治：实施 差异化的地区政策? 部门协同：将空 间管治政策和要求 分解到部门? 分级管治：划分 各层级政府管理事 权?政策分区的管治核心? 分类管治：实施 差异化的地区政策? 部门协同：将空 间管治政策和要求 分解到部门? 分级管治：划分 各层级政府管理事 权 ? 协

16、调城市发展： 针对各城市的规划 制定和管理提出了 城市空间协调规划 指引。?政策分区的管治核心? 首先，地区赋予差异化的发展政策和具体落实到了各地区政策，实现“物 质规划”与“政策规划”的结合；? 其次，综合法律、经济、社会、环境等多方面的政策与落足于空间的管 理专业性管治，实现了“综合规划”与“专业规划”的结合。? 再次，地区分类指引，部门分级管理，实现了“控制性规划”与“引导性 规划的结合。? 政策分区和空间管治的意义?政策分区和空间管治的社会效应?推进社会协同发展以珠江三角洲城镇群协调发展规划提出的政策分区分级空间管治为基 础制定的广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例已由广东省 第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2006年7月28日通过， 将于2006年11月1日起施行。?地方政府积极响应五、小结土地开发控制土地开发控制土地开发控制土地开发控制控制、引导相结合的 综合空间政策控制、引导相结合的 综合空间政策控制、引导相结合的 综合空间政策控制、引导相结合的 综合空间政策区域绿地区域绿地“三区六线”“三区六线”政策分区政策