关于我国企业内部控制标准体系建设的研究报告

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1、中国农业会计2 0 0 85调查报告关于我国企业内部控制 标准体系建设的研究报告经济全球化进程的加速,在促进国际资本市场发展繁荣的同时, 也产生了财务舞弊、 会计造假、 欺骗投资者、 损害社会公众利益等一系列不和谐之音,突显出企业内部控制的重要性, 使得内部控制日益成为一个世界性话题。 在这样的背景下, 研究我国企业内部控制标准体系建设现状、 存在问题及未来规划,不仅有助于从社会经济宏观层面理解和把握内部控制理论,而且有助于协调融合社会各方面力量推动内部控制实务健康发展。2 0 0 7年5月到1 0月, 我们成立了企业内部控制调研小组, 在广泛查阅、 分析国内外内部控制理论文献的基础上,对国内

2、数百家企业建立和实施内部控制的情况进行了调研, 并形成企业内部控制标准体系建设研究报告, 现汇报如下:一、 我国企业内部控制标准体系建设现状及存在问题内部控制是企业经营管理的“家法家规” ,是企业防范风险、 控制舞弊的 “防火墙” 。 它由控制环境、 风险评估、 控制活动、信息沟通和监督执行等一系列要素组成,起到事前风险防范、事中查错纠弊、 事后反馈监督的作用。本研究报告着重从政府监管角度, 分析我国内部控制法制、 标准建设的现状、 问题及对策。 借鉴美国、 英国、 日本等国家或地区较为成熟的内控标准体系建设经验, 可以发现, 标准制度建设、 评价制度建设和内部控制立法是一个国家内控标准体系建

3、设的三大支柱和主要任务。我国企业内部控制标准体系建设于上世纪八十年代开始起步,在近二十年间取得了长足的发展, 已经初步形成一套具有中国特色的内控标准体系雏形, 但也存在一些问题。(一) 内部控制标准制度建设根基扎实, 但标准尚未统一。首先,内部会计控制标准为内控标准体系建设奠定了良好基础。1 9 9 9年修订的 会计法 , 第一次以法律形式对建立健全内部控制提出原则要求, 财政部随即连续制定发布了 内部会计控制规范基本规范 等7项内部会计控制规范, 成为国内迄今为止最为普及的内部会计控制标准。但是, 随着市场经济的发展和企业环境的变化, 单纯依赖会计控制已难以应对企业面临的风险, 会计控制标准

4、必须向全面的业务控制、 风险控制标准发展。 其次, 有关监管部门制定的控制标准不统一, 执行存在一定难度。国内有关监管部门在出台内控监管评价规则的同时, 原则性地提出了针对上市公司、 中央企业、 商业银行、 证券公司、 保险公司、 寿险公司等特定企业的内控标准, 但未具体化到操作层面。 对于一些具有多重身份的企业, 如上市央企、 上市国有商业银行等, 在执行内控监管评价规则时, 需要同时满足不同身份的控制标准要求, 这既增加了企业负担, 又大大提高了监管成本。(二) 内部控制评价制度建设开始起步, 相关配套措施有待完善。近年来, 审计署、 国资委、 证监会、 银监会、 保监会以及上海、 深圳证

5、券交易所等从行业监管角度对加强内部控制提出明确要求, 陆续发布特定行业内部控制评价办法。在过去一段时间内,中国证监会和两家交易所借鉴国外尤其是美国的做法,开始推动国内上市公司实行内部控制自我评估制度和注册会计师审计自我评估报告制度。但是, 由于缺乏相应的内部控制标准, 造成企业在进行内部控制自我评估时无所适从, 也导致注册会计师在进行内控审计评价时难以入手。(三) 内部控制在企业内部稳步实施, 外部监督仍有缺失。我国企业内部控制体系建设起步较晚,对绝大多数企业而言,内部控制是个新生事物。我们在调研中发现, 大部分企业或多或少建立了一些与内部控制相关的规章制度, 并在实施这些制度的过程中积累了一

6、定的经验。但是, 一些企业管理层存在着认识上的误区, 即认为内部控制不产生直接的经济收益, 其效益需要较长周期才能体现,短期内可能因为需要企业增设岗位, 制定大量规章制度, 细化业务环节和办事程序, 而大大增加了企业成本。正是由于这样的认识误区, 导致内部控制在国内企业的实施进度缓慢。为了找到问题产生的根源, 我们对国际大型企业实施内部控制的实践进行了详细分析。我们发现, 在美、 英等发达资本市场国家, 企业十分关注对内部控制制度实施情况进行检查与反馈, 根据检查结果形成检查结论, 出具书面检查报告, 并对监督检查过程中发现的内部控制缺陷进行认真整改, 从而使内部控制实施工作具备了权威性和效率

7、性。而我国企业内部控制执行不力, 很大程度上应当归咎于外部监督的缺失: 一是政府监督的功能交叉、 标准不一, 加之分散管理、文 刘玉廷李玉环朱海林胡兴国王晶4中国农业会计2 0 0 85调查报告缺乏沟通, 未能形成有效的合力; 二是外部监督没有按照设定的目标顺利进行, 再加上个别市场黑幕交易, 导致政府监督弱化, 对企业内部控制存在问题更是不追究、 不处罚; 三是企业内部控制审计机构 (通常是会计师事务所) 不规范的执业环境和不正当的竞争方式, 使其内部控制审计质量备受质疑,“经济警察” 的作用无法得到有效发挥。二、 我国企业内部控制标准体系建设有关建议基于我国内部控制标准体系建设现状和存在问

8、题, 借鉴国外内控标准体系建设经验, 结合我国企业、 会计师事务所的客观需要, 我们提出如下几点建议:第一, 加强协调, 统一标准。 国外成熟的内控体系建设模式都有一套统一的、 公认的、 科学的内控标准体系作为基础和支撑。我国内控标准体系建设应总结提炼现有成果, 学习借鉴国外先进经验, 尽快出台统一的内部控制标准, 解决目前行业标准不统一、 企业负担较重的现象。一是拓展和改进内部会计控制标准, 吸收国际尤其是美国内控标准的先进理念, 形成一套既符合中国企业实际, 又与国际控制标准趋同的公认内控标准体系。 二是加强各部门间的协调, 统一认识, 逐步形成以公认内控标准为基础, 特殊控制标准为补充,

9、 行业内控监管评价为保障的运作良好的内部控制体系建设模式。第二, 逐步推行内控评价制度, 实现平稳过渡。 一是关于内控评价制度的内容。从国际内控评价制度建设经验来看, 一个国家的内部控制评价制度通常由管理层自我评估制度开始起步, 随着资本市场风险的加大和社会公众要求的提高, 逐步向注册会计师审计管理层自我评估报告制度和注册会计师独立审计制度过渡。我国企业管理水平参差不齐, 不能采用 “一刀切” 的评价制度, 建议首先在企业普遍推行管理层自我评估制度, 对涉及重大公共利益的企业, 如上市公司等, 可同时推行注册会计师审计管理层自我评估报告制度, 但注册会计师独立审计制度的推行仍应谨慎。二是关于内

10、控评价制度的执行时间。我国两家交易所从行业监管要求出发, 初步明确了上市公司实行内控自我评估和注册会计师审计管理层自我评估报告制度的时间表, 并分别要求在2 0 0 7年1月1日和7月1日开始执行。由于我国尚无公认内控标准可以参照, 操之过急可能导致执行达不到预期的效果。可以借鉴日本内控体系建设的经验, 当前以制定和发布公认内控标准为重点, 在公认内控标准发布和内控评价执行之间留有1 - 2年的过渡期。第三, 内控立法应当稳健, 不可操之过急。 我国企业在法制意识、 制度基础、 风险理念、 经营风格等方面与欧美企业还存在较大差异。 内部控制体系建设在我国仍处于探索阶段、 起步阶段, 还需要一个

11、逐步适应、 分步实施、 不断完善的过程。因此, 内控立法必须考虑企业的接受程度和承受能力, 必须考虑企业的实施成本。 国外内控立法一般为解决两个问题: 管理层在内部控制中的法律责任问题和内部控制强制审计评价问题。 美国 萨班斯法案 提供了很多值得借鉴的经验, 同时也有一些教训需要引起重视。 一是立法不宜过急。 现阶段内控体系建设仍应以内控标准体系建设和内控评价制度建设为主, 待有了一定的成果、 积累了一定的经验之后, 再考虑内控立法不迟。 二是立法应把握好力度。 内控立法既要起到政府监督管制的 “威慑” 作用, 同时又要避免因 “门槛过高” 限制自由竞争, 降低资本市场活力。 三是立法应考虑执

12、行成本。 内部控制本意是为企业服务, 用于规范企业行为, 提高流程效率。内控立法管制也不应偏离这一根本目标。 萨班斯法案 自出台以来, 最为企业病诟之处正是在于其执行成本过高, 导致企业负担加重。我国内控立法应当吸取教训,重点研究探讨降低法律执行成本的有效途径。三、 我国企业内部控制标准体系建设未来工作安排各级领导高度重视内部控制制度建设。 温家宝总理在十届全国人大四次会议上作 政府工作报告 时强调, 要 “完善公司治理, 健全内控机制” ;2 0 0 4年底和2 0 0 5年6月, 国务院领导同志连续两次就强化企业内部控制问题作出重要批示,其中,2 0 0 5年6月, 在财政部、 国资委和证

13、监会联合上报的 关于借鉴 萨班斯法案 完善我国上市公司内部控制制度的报告 上作出批示,同意 “由财政部牵头, 联合证监会及国资委, 积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引” 。2 0 0 6年7月1 5日, 财政部、 国资委、 证监会、 审计署、 银监会、 保监会联合发起成立企业内部控制标准委员会, 许多监管部门、 大型企业、 行业组织、 中介机构、科研院所的领导和专家学者积极参与, 为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障。根据委员会形成的共识, 我国企业内控体系建设的基本目标为: 立足我国实际, 借鉴国外经验, 有效利用国际国内资源,充分发挥各方面积极作用, 力争通过3 -

14、5年的努力, 基本建立一套以防范风险和控制舞弊为中心、 以控制标准和评价标准为主体, 结构合理、 内容完整、 方法科学的企业内部控制标准体系,以及以有关政府部门为引导、 各单位具体实施为基础、 会计等中介机构咨询服务为支撑, 政府监管、 自我评估和社会评价相结合的内部控制实施体系, 推动企业完善治理机构和内部约束机制, 不断提高经营管理水平和可持续发展能力。围绕这一基本目标, 近一年来我们在稳步开展课题研究、组织内控文献翻译、 加强宣传推广等基础性工作的同时, 着力推进企业内部控制规范的起草制定, 形成了 企业内部控制规范基本规范 和若干应用指引, 并于2 0 0 7年3月正式对外公开征求意见

15、。 下一阶段, 我们将重点强化以下几个方面的工作:一是加强宣传, 提高认识。 在我国, 内部控制虽然不是一个新话题, 但毕竟现代意义上的内部控制与先前的内部牵制有着本质区别。在实践中, 相当一部分企业在认识上仍然存在一定的误区, 简单地将内部控制等同于管理制度, 等同于会计控制,将加强内控建设的任务等同于财会部门的责任。 这与内部控制5中国农业会计2 0 0 85调查报告在企业发展壮大中的基础性地位和根本性保障作用是不相协调的。 要把内部控制作为贯穿企业经营管理与风险控制全过程的系统工程、 战略任务来认识、 来建设, 还需要一个加强宣传引导、 逐步深化认识的过程。我们将通过编辑出版内部控制系列

16、丛书、 组织召开内部控制国际研讨会等形式加强内控理论传播和经验交流, 推动内部控制制度建设与实施深入人心。二是深入调研, 完善规范。我们正在根据征求意见情况积极修改、 完善企业内部控制规范。 从目前反馈意见看, 社会各界普遍对内控规范给予了充分肯定, 大家认为, 由财政部会同有关部门研究、 制定企业内控规范是必要的、 及时的; 对企业内控框架体系的考虑、 设计是适当的; 内控规范的起草工作体现了科学性和严谨性, 总体质量不错。 与此同时, 也提出了很多修改意见, 既有宏观层面的问题, 也有微观技术细节的问题, 主要集中在: 与我国企业实际的更好结合和与国外内控框架的更好衔接问题; 有关部门内控规定之间的协调问题; 实施范围和实施步骤问题等等。这些宝贵意见为下一步的修改、 完善工作指明了方向。 我们将对专家们的意见进行进一步整理、 研究, 征求意见的时间将留得更充分一些, 以便于更广泛、 更深入、 更细致地听取意见。在此期间, 还将组织不同层次、 不同范围、 不同规模的座谈、 研讨和实地调查。三是关注立法, 强化保障。 我们注意到, 近几