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1、长春理工大学硕士学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论行政公益诉讼，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名：璁速苤塑年监月立日长春理工大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学
2、位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。作者签名a 亟扬里2 年卫月_ 皇垃日指导导师签名：童脚卫月姐内容提要行政公益诉讼作为适应现代社会保护公共利益之需要而产生的一项新型司法救济制度，在国外已被广泛接受并形成了较为成熟的诉讼制度。然而，在我国由于行政公益诉讼立法保障之缺失，造成实践中大量行政公益诉讼案件被法院拒之门外，严重损害了社会公共利益，也不利于依法行政。随着权利由个人本位向社会本位的转变以及社会的发展和法制的逐步完善，建立行政公益诉讼制度己逐渐成为我国当前诉讼领域关注的一个重要课题。在我国，确立行政公益诉讼制度具有必要性和可行
3、性，本文在分析了现实主要障碍之后，从受案范围、原告资格、举证责任、诉讼费用、限制机制和激励机制等方面对行政公益诉讼进行具体制度上的构建，以期促进、发展和完善我国行政诉讼法，使其更符合社会主义现代化法治建设的需要。关键词：公共利益行政公益诉讼制度构建引言随着我重经济体裁改革的逐步深入釉法潮进程靛不断麴捩，行政公益诉讼邂灏成为司法实务和瑗论磷讨的蒸点阕瑟。遥笮来，普逶琵众为了维护公关羁盏磊挺起湃讼的情况屡见不鲜，如乔占祥诉铁道部2 0 0 1 年春运旅客列举桑价上浮案；浙江沈李龙因举报某企业偷税后认为税务机关鸯处不力，以“未履行法定职责”为由诉国税局案；浙江画家严正学豳多次向有关部门举搬菜“娱乐公
4、司”有识情表演行为未果聪，诉台髑彀汪嚣文体羼移羧芩捧为案；东纛大学嚣位教爨强瑟诿“鼹景台”霹蒙金瘗捻缓严重破坏，诉撤镑南京市规划局许可建紫象山观景台案等。此类案件之所以屡觅撤端，并受到重视，主鼹是基于：( 1 ) 现代社会越来越依赖于政府来维护公共利益，人们对行政的倚重和政府权力自身扩张的特饿，导致行政权不断膨胀，政府失职或滥用权力都必然爱害公兹，如舞设置相应剖疫以攥铡露致较，对予像簿公盏至为重要。( 2 ) 在我国，监督制度璇漏造成公共利盏严羹损害，法院为专门司法概关，舞骞；行政移为合法与否是其职责，且行政公益诉讼在法治国家已普遍确巅。当下我国权力机关j | 鬣督的实效性更有待提高，政府内部
5、监督公溅性则自不待言。然而在我国现行的行政诉讼框架里，并没有行政袋藏诉讼制度的存农，行政公益诉讼在我匿究竟是否可行? 洳于学者簿其其俸涵义、淹溺蓬嚣、褥讼鬏缪存在不器一致魏理聪，致使嚣莺孬致公熬诱讼在理论和实践上存在一定的分歧。相荧论文大多是只限予对该制度的理论论述，缺乏较为细致的制度设计。党的十七大掇出要加快行政管理制度的改革，建设服务型政府；要完善制约_ 羊口监訾魏裁，镶证入凝黻予熬权力始终瘸来必入民谋羁莛。党豹方镑致蒙为加快我黧行政诉讼法静修改粒到了积极的促避律雳。笔者以此蠹契梳，形成本文。本文获行政公益诉讼的概念入学，分析了该制度的法理基础，又从比较法的视角介绍了域外行政公益诉讼制度的
6、灾践，继而在对我国娩赢行政公益诉讼存穰现实基础的分析厝，提出了我国构建行政公薇诉讼索l 度豹凡点爨体设想。笔者期盼戴文能为行政诉讼浚豹修改撵侯翼傣可纷鹃借鉴。一、行政公益诉讼的基本理论( 一) 行政公益诉讼的概念鉴于目前我国法律对于有关公共利益保护的救济程序及运作均未作规定，故对于什么是行政公益诉讼，理论界尚缺乏统一而权威的认识。笔者认为行政公益诉讼的概念要得到准确的界定，首先要厘清“公共利益”这个概念。1 、公共利益的界定在法学上，公共利益被称之为“不确定法律概念”，表现在“利益内容”的不确定性，和“受益对象”的不确定性两个方面。公共利益包含两层基本含义：其一，政府是公共利益的主要提供者，但
7、不是唯一提供者。因为政府被认为是凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，惟有政府是外在的超越于私人或集团利益的公共利益的代表。从社会契约与人民主权理论分析，人民只是把对社会公共事务的管理权授予了政府，政府扮演的角色只能是为公众服务的“公仆”，它所提供的服务是一种公共服务，也就是经济学家所谓的能够面向社会所有社会成员提供服务的“集体产品”。但是，现代“公共集体产品”的提供者除了政府之外，还有非政府组织和公民的参与也同样可以维护和增进公共利益，如公民个人投资教育、社会福利事业或其他公益事业等，所以“政府并不是唯一的提供者”。 其二，公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所
8、公用的利益，公众范围内的公用，则具有公共性。换言之，公共利益作为一种。集体产品”或公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有其他社会成员所共享。因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需要或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。这实际上是“私益”或“集团利益”。o 在现实社会生活中，公共利益是客观存在的。其所享有的主体是公众，即公共社会。本文认为行政公益诉讼中的公益，从范围上来讲包括社会公共利益和国家利益。世界银行：变革世界中
9、的政府一1 9 9 7 年世界发展报告，北京中国财政经济出版社1 9 7 7 年版，第4 页。 。颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第2 0 一2 l 页。2社会公必利益，即为社会全部或者局部成员所攀有的利益，比如环境权；图家利益，邃麴国家豹税毂蔽。拣会公共剩蔻与鏊家裁菱蠢获送亵，毽套辩这秀狰裂懿交织在一起。例如，行政机关滥发采矿许可诞的行为，一方面是对国家利益的损害，另一方面则是对其他采矿者公平竞争权和财产权的侵害。从内容上来讲，则是指根据般情况无法确诀吴薅受益久数量弱稠莛，瑟零l 蓥对蒙懿零确定性。蘩鬈擐器一般壤凌糍够确定受益入的数量，则W 以通过共同诉讼或者集
10、团诉讼的方式来启动一般行政诉讼。正如有的带者认为，并没有一个先验的公共利益概念，一切有赖于立法者的“创制”之君，公荚秘盏戆疼容方会产生。立法者是鞋壤瑟戆“僚篷鼹念”予班立法。毽莛，峦于立法者实际上并不攀有公共利擞的“最后决定枚”，而作为法律条文的邋用机构一一行政岛司法才能够使公共利益的内容得到可熊“确定性”。但是行政既可以以消极行政孬为浚薅壹入氏戆霉秀授瓷公黎稠盏，毽霹虢鞋袄较静行致行蔻增逡公共稳盏。行政的遮种“创设公菔”的积极行政行为，既可以存在于干涉行政之中，也可以存在于给付行政行为之中。司法行为尤其是法院的审判行为，也可以促使公共利益的概念在令案审癸薅实瑗。魏帮所语豹“囊司法决定公箍”。
11、这舞决定公益静方式篾霹爨基于公益的考虑，在程序方面来实现，也可以在实体审判方面来实现。这就怒所谓的以“法官的智慧”来配会经过“公开讨论程序”丽制定公益条款的“立法者之智慧”。东器耱利益豹鬻鬣当孛，确定袋共翻益窝私人稳益之鬻鹣关系是最重蘩豹。当蘸，对公共利益和私人利菔之间的关系存有两种观点。一种观点认为，公共利菔是独立于私人利摄的利益。如孙笑侠先生认为，社会公共利益具有整体性和普遍性的特点。换言之，较会公共裁益农主俸主是熬傣兹露不是禺帮鹣利益，褒内容上是营遮翡嚣不是特殊的利益。另一种观点认为，公共利益是私人利益的总和。然而，笔者认为，公共剩益和私人利益之蒯豹关系是既统一又互相对囊灼。某一公鼹主张
12、私人利蘸的时候，我们不麓否定该主张辩带逢维护了公共稠益，溺样在主张公灸翻益酶场合，魏采公民是原告的话，难免也将私人利益包括在公共利赫之中一并进彳于主张。所以，法官只有根据社会现实需求，才能衡量私人利益与公共刺麓，并对公熬剃益做出最终解释。总乏，在我国立法辩公共稳益来傲明确表述的情况下，由法富运用稳益衡萤方法，在衡量公民、法人和萁他组织主张的各种利益的基础上，经过雁当的行政公箍诉讼程穿，可以掇据社会公熬利益保护嚣求来确定公民豹社会公共毂利益。公共利麓是行政。陈新鼹：宪法基本权利之理论基础元照出版公司1 9 9 9 年版，第1 5 8 - 1 6 5 页。3公益诉讼的核心所在，同时行政公靛诉讼也是
13、确定公共利益的重要途径之一。2 、簿袭公盏诼讼戆赛定公菔诉讼最早源于罗马法，在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者是保护社会公共利菔的诉讼，狳法律鸯耱剐蔑定者终，足索民均霹疆起。霹予现钱社会来说，公民及有关溺毒搴缓织是公共社会的组成部分，有享受公按利益的权利。国家利益、公共利益、个人利益之问有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公热利益的权利也受到了侵害，鞍爨“骞较裂努然有敦济”懿骧燹| l ，保护公共稳蕴豹嚣讼毒l 疫氇裁旋运瑟生。本文认为，公益诉讼蹩与私益诉讼相对而言的，公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关或
14、败府机关代表蹰家提起公诉，也可以由利害关系人以圜家授权机关数名义凌瑷拿入熬名义提莛诉讼，帮公益舞讼包摇公盏公湃粒公蓝私潺。关于行政公益诉讼的概念，我豳学术界尚未定论，存在着各种观点。例如有学者认为，所谓行政公益诉讼，严格而亩，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行黢行为侵害了撩会公关羁慈，在法律法纛赋予琚毂豹繁凝下，班叁跫戆名文提起行政诉讼的一种诉讼类型，相当予美国的纳税人诉讼、日本的民众诉讼：嗜学者认为，行政公益诉讼怒指同被诉季予驶行为无法律上的利害关系的公民、法人绒其他组缓( 詹客公褥辊关) 敬鸯自己法露童豹羁蓝无关黪资格提莛拜重，壹接浚公共糕蕊豹维护为诉讼目的的行政诉讼；嘴学麓认
15、为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行政行为侵镪了公共利盏时，法律允许滗直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诼讼豹涮度；囝舂学髫谈为，行政公益诉讼是撂当霉致圭髂豹违法行兔袋苓行为对公共利蔬造成侵害或脊侵害之虞时，法律容许无崽接利害关系人为维护公欺利益而向法院提越行政诉讼的制度。 上述备种观点，为我们科学界定行政公益诉讼的概念提供了胃炎借鉴懿经骏。笔者试图遣对行政公益器讼概念骰窭鳃下赛定：特定黧家瓿关、社会组织、个人认为行政机关或法律法规授权的缀织所实施的行政行为侵密了公共利益，以缀护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审瑷颡判决的活动。稳游于传统豹符竣诿讼，鼗穰念主要长
16、食麴下西令方谣含义：。龚撬撼：我国痤该建立行政公益谵浚割潼，载法学杂恚，2 0 0 1 年第6 期。 。谢红爨；行政公盏湃讼纫探，载濒潭工学院学攘( 衽会辩学鞭) k2 0 0 1 年第1 2 赣 。郑眷燕：论民众诉讼，载法学，2 0 0 1 年第4 期。 国蔡虹、粱远：也论行政公益诉讼，载法学评论，2 0 0 2 年第3 期。4( 1 ) 行政公益诉讼的目的在予维护公共利菔，而非提起诉讼当事人一已的个体囊蓥，这是霉致公兹褥讼最本震懿内涵与特薤。( 2 ) 行政公益诉讼的原告通常与本案无直接利害关系。行政公益诉讼中的原告既可以怒直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是与违法行政行为没毫壹援荚系豹 壬舞葵德缀织稻个久。遣裁是浚，露黢公盏谣讼豹莛诱主体苓羯隈手其体合法权利直接受到行政行为不法侵害者，检察机关社团，公民也可以以公共利益受到侵辫为由提起诉讼，因为违法行政行为实质上属于公共权力的不正当行使，则本痤霉羁公筵投力关帮瓣事圭会孛豹每一今圭俸鳕会受爨违法霞致镎楚魏窝菝经害。( 3 ) 行政公益诉讼的功能县
