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1、上海交通大学硕士学位论文我国地方政府经济绩效管理研究姓名：张道骏申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：顾建光20060610上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 2我国地方政府经济绩效管理研究 摘 要 政府绩效管理是公共管理的前沿课题，也是公共部门（主要是政府）和公共管理学界公认的难题。经济绩效作为政治绩效、经济绩效、社会绩效三个维度之一，是反映目前我国各级地方政府经济工作效率和效能的“成绩表” ，同时也是地方政府经济职能转变和经济增长方式转变的“透视镜” 。但是从目前我国经济绩效管理的历史和现状看，由于理念陈旧、制度缺失、评估机制不完善和技术方法不成熟，地方政府的
2、经济绩效管理正遭遇着“制度瓶颈”和“操作困境” 。因此，如何进行地方政府经济绩效管理的理念创新、制度创新和技术方法创新，提高政府效能，最终达到企业和公众满意的目的，具有十分重要的意义。这也是本文研究的目的之所在。 本文主要由导言和三章内容组成。导言部分主要对问题的提出、国内外的研究现状、内容和结构安排、分析框架和研究方法进行简要论述；第一章为地方政府经济绩效管理的一般理论和实践意义。主要是对地方政府经济绩效管理的概念、性质、内涵和功能定位进行界定，对地方政府经济绩效管理的实践意义进行阐述；第二章为我国地方政府经济绩效考核的历史沿革和现状分析。主要介绍不同时期、不同的经济体制环境下我国地方政府经
3、济绩效考核体系的演进过程，找出现阶段地方政府经济绩效考核体系的特点及缺陷； 第三章为科学发展时期我国地方政府经济绩效管理的创新。主要从树立适应市场经济发展的绩效管理理念，加强绩效管理制度建设，建立健全科学、合理的评估机制，构建合理的指标体系等方面，对现行的经济绩效管理进行创新和完善。 关 键 词 ： 我 国 ， 地 方 政 府 ， 经 济 绩 效 ， 管 理 上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 3RESEARCH ON THE LOCAL GOVERNMENT ECONOMIC PERFORMANCE MANAGEMENT OF CHINA ABSTRACT Gove
4、rnment Economic Performance Management is a very important and complicated topic by the view of public servants and scholars. Government performance includes three parts: political performance, economic performance and social performance. Economic performance clearly reflects the efficiency and effe
5、ctiveness of local government economic works. And it is also a “mirror” that reflects two changes, one change is local governments function, and another is economic growth style. Looking back to the history and present situation of local government economic performance, local governments are plunged
6、 into some difficulties by the reasons of lacking of management system and undeveloped methods. So, it is very important to improve local government economic performance management system .By this means, we can achieve the purpose of the administration reform. And this is also the purpose of this th
7、esis. 上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 4This thesis consists of guiding part and three chapters. To begin with, the guiding part gives a brief description of research background, target, content, methods, and so on. Chapter 1 expounds the basic principle of the local government performance management
8、.Chapter 2 shows us a review of history and present situation of local government economic performance evaluation. Chapter 3 offers some suggestions on how to build up the system of local government economic management and how to make it more perfect. KEYWORDS: china, local government, economic perf
9、ormance ， management 上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 8导导 言言 一、问题的提出 政府绩效管理是公共管理的前沿课题，也是公共部门（主要是政府）和公共管理学界公认的难题之一。经济绩效作为政治绩效、经济绩效和社会绩效三个维度之一，是反应我国各级地方政府组织和领导经济工作的效率和效能的核心内容。但目前“以 GDP 论英雄”的政绩考核体系，导致了不少地方政府对“GDP”的盲目崇拜和追逐，同时也促使了本来集约化程度不高的我国经济的增长方式更加粗放。随着市场经济体制的改革不断深入，社会公众开始对我国地方政府现行的经济绩效考核体系提出了质疑。一时间，地方政
10、府经济绩效要不要考核、谁来考核、怎么考核等一系列问题成为政府部门和公共管理学界争论的焦点，可谓是“仁者见仁，智者见智” 。因此，如何客观、科学、全面地考评地方政府经济绩效，建立和完善甚至重构经济绩效评估体系，成了公共管理的重要课题。目前，公共管理学界和政府部门对经济绩效考核指标体系的设计比较热衷，就指标论指标的较多，而对政府绩效管理制度层面的分析和研究较少，忽视了政府绩效管理和现行的行政管理制度之间的联系。 产生这种现象的原因是多种多样的。首先看制度层面，笔者认为，制度的缺失是最主要的原因。现行的绩效管理体系的设计忽视了制度层面的影响，忽视了政府绩效管理体系与我国的经济体制和行政管理模式的制度
11、基础之间存在的必然的、紧密的联系。比如随着市场的转型，政府职能也应随之转变，而现行的绩效考核制度却缺少职能指标的考评。长期以来地方政府在经济活动中既充当“裁判员” ，又充当“运动员” ，造成了政府角色的“错位” 、 “越位”和“缺位” ，难以适应市场经济的发展；再看操作层面。目前，我国行政体制改革更多的是着眼于宏观层面和结构层面，而对政府内部微观层面的管理问题却“视而不见” ，整个运行管理机制处于“灰箱”甚至于“黑箱”状态。对政府部门内部如何管理、如何运作外界知之甚少，只上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 9能凭借一鳞半爪的资料、报道或者感性的经验来对我国政府尤其是地
12、方政府的能力和效率加以判断和推测。因此，在衡量行政效能方面不仅缺乏有效和充分的信息，同时还缺乏有效的方法和工具。 本文的研究目的就是通过不同的经济体制模式下地方政府经济绩效管理的价值取向、指标体系和考评结果的运用等方面的研究，推导出科学发展时期我国地方政府经济绩效管理的新模式。在科学发展观指导下，对我国地方政府经济绩效管理的理念创新、制度创新和方法体系进行探索，终达到提高政府效能，推进行政体制改革的目的。 二、国内外的研究现状 绩效管理起源与企业管理，西方学者最初把它引进公共管理领域。美国自威尔逊以来，一直视效率为公共行政追求的终极目标和主要的价值取向。受泰勒的科学管理理论的影响，早期对政府绩
13、效研究主要采取技术效率（也称机械效率）的研究方法，重点关注物的因素。他们认为公共组织和私人组织在管理方法上没有本质的区别，因此，普遍的效率原则对企业和政府都是通用的。如 20 世纪初美国学者哈林顿埃默森提出的著名的“12 条效率原则”在政府管理中也很风行。行为科学学派诞生后，政府效率的研究开始关注人的因素，开始重视对组织内部构建、人际关系、领导风格等研究。 20 世纪 70 年代， 随着政府规模的不断扩大， 政府绩效问题日益为社会广为关注，西方国家对政府绩效的理论研究进入一个新的高潮期。 赫伯特 西蒙与克拉伦斯 里德利 1938 年合著的市政活动评价以及西蒙本人 1947 年出版的管理行为管理
14、组织决策过程研究对行政效率的改进和评估提出了非常有益的建议。但是在西方传统的行政模式下，行政只是执行的工具，人们只是笼统地追求行政效率，缺乏有效的工具和方法来衡量效率的高低。休斯认为其原因可能是“我们过去或许曾经假设官僚组织会自然而然地产生结果，故无须任何明确的测量。 ”1 1 澳欧文E休斯公共管理导论（第二版）M彭和平等译北京：中国人民大学出版社，2001213 上海交通大学 MPA 学位论文 我国地方政府经济绩效管理研究 1020 世纪后 20 年，新公共管理运动在西方兴起，他们把以新公共管理为定向的政府改革定义为追求“3E” （Economy，Efficiency，Effectivene
15、ss） ，即经济、效率、效能为目标的管理改革运动。与传统的行政管理不同，新公共主义实现了由效率优位向绩效优位的转移，实际上扩展了效率的内涵，等同于由组织、资源效率向服务效率转换。 英国学着 E费利耶（Ewan Felie） 曾经把新公共管理的效率取向归纳为“效率驱动模式” 。 他认为， 这种模式代表了将私人部门的管理方法引导公共部门的尝试，强调了公共部门和私人部门一样应以提高效率为核心。美国学者奥斯本和盖布勒在改革政府一书中，主张用企业精神来改革政府，借以克服官僚主义，提高政府绩效。他们认为改革后的政府具有如下属性：起催化作用、社区拥有、竞争性、使命感、讲究效果、顾客导向性、有预见性、有事业心、分权化、市场取向性。1 西方这些提高政府绩效的理论有许多值得我们借鉴之处，但也不完全适合我国国情。如西方提高政府绩效的一整套理论是在传统的西方文官制度和成熟的市场经济条件下形成的，它主要考核西方政府在履行公共服务职能方面的效率和效能，而我国是一个后发国家，经济发展还是各级地方政府的中心工作之一，很多历史遗留问题需要通过发展经济来解决。因此，西方的政府绩效管理理论体系并不完全适合社会主义市场经济体系初步建立的我国。 改革开放以来，我国也很重视行政效率的研究。自 20 世纪 80 年代我国恢复
