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1、责编张丽论坛郑专家论道完善社会管理体制的三个基本环节口文丁元竹中国共产党第十六届中央委 员会第六次全体会议通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定,对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会做出了部署,把加强社会管理放在重要的战略位置。决定指出,加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要完善社会管理,必须建设服务型政府,推进社区建设,健全社会组织,统筹协调各方面利益关系。当前,提高政府提供公共服务和社会管理的能力,必须以加快政府管理理念创新为突
2、破口。政府管理理念创新和完善公共资源管理体制是完善政府公共服务功能,提高政府公共服务能力的关键。完善社会管理的格局 一建立合理的公共财政体,框架从某种意义上说,公共财政是在一市场失灵情况下,政府依据政权力量,一执行国家公共管理者的职能,为市场提供公共服务需要为目的的一种政府分配行为。公共财政具有公共性和非一市场营利性两个基本特征,其收支活一动主要通过公共预算来实现,主要包一括经费预算和公共投资预算。服务型政府和公共财政密不可分,因为公共,财政支出结构反映着政府职能结构的,变化。一般说来,建立公共财政就是为一了满足全社会对公共服务的需求,并一在此基础上建立起政府的治理制度安一排。我国的公共支出格
3、局还带有很浓厚的“建设财政”的特点,政府公共财一政支出用于经济建设的支出过高,用于社会性公共服务的支出偏低。因此,必须加大我国公共财政支 出中的社会一公共服务的比重。一从传统社会管理到公共管理传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社论坛冲专家论道会资源。但是进入公共管理时代,政府集中在政府关注的公共福利活动其一域的一个新的趋势。不论从广义还是只是公共管理的核心主体,社会组织次,要把社会政策从社会行政传统中从狭义来分析,社会事业都不足以囊与更大范围的公众参与构成了公共管释放出来再次,转向需求的社会合作括社会发展的全部内容。要强化和完理中的不可或缺的公共管理主体。“公机制,即政
4、府、企业与社会部门之间需善政府公共服务,仅仅依靠发展社会共服务是政府治理的基本内涵。在市要建立一种合作互动的良性关系,以事业是不够的,必须以社会事业为依场经济条件下,政府通过提供公共服缓解社会矛盾,适应日益多样化的社托,通过公众和企业的积极参与,推动务,用以解决每一独立的市场主体所会需求。为了提高对干公共资源的有一社会的全面发展。同时,要加快事业单不能解决的许多公共问题,包括公共效利用,我们也不妨在社会管理领域位改革,全面推进事业单位及社会事政策、公共设施、公共安全、公共卫生引人一定的市场手段。一业管理体制改革,涉及社会管理和公等等,保证和维护正常的社会经济秩以社会事业为依托,推动社会的共服务
5、两方面的重要内容,改革的目序,实现经济社会的发展协调”迟福全面发展标是要提高政府管理社会生活的能力,林。“公共服务从功能方面可以分为推进社会事业发展是完善政府社改善公共服务的质量和效率,这不仅三大类维护公共服务,如国家安全、会管理和公共服务职能,统筹经济社一是进一步完善社会主义市场经济体制行政管理和国防外交等为经济建设会协调发展的重要任务。但是,社会事的重要组成部分,而且对于构建社会服务的公共服务,如政府为促进经济业并不能覆盖社会发展全部。按我国主义和谐社会更具有重大战略意义。社会发展进行的相关基础设施建设、一计划经济时期的理解,“事亚”特指没一维护公平的市场竞争秩序等社会性有生产收入,经费由
6、国库支出的社会,完善社会资源管理体制 一 公共服务,如教育、社会保障、公共医活动。在计划经济条件下,“事业单位”一促进公共资源资本化和社会化疗卫生、科技、环保等。公共服务也可是受国家机关领导、不从事经营性活一社会公共资源只有资本化和社会 以从性质上分成三大类监督型公共动,经费由国家包揽,不进行经济核化,才能使每个社会成员各尽其所。就服务,如国家行政管理纯公共服务,算,提供非物质产品和服务的社会组目前来看,在物质方面上,社会公共资 如义务教育、公共医疗、环境保护准织。社会事业是指中央和各级地方政源应当包括三类一是政府的裕金投公共服务,如发展非义务教育、新闻出府领导的社会建设和社会服务,与行入,主
7、要是公共财政的支出二是社会版等”迟福林。公共性、公共精神是政部门和企业包括金融机构相并列一对于社会发展的投人,包括社会各界公共管理的本质特征和现实表现形式。的活动。就更为具体的定义而言,社会对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠而“公共精神既包括平等也包括 参事业是指国家为了社会公益目的,由和知识捐赠三是企业对于社会发展 与。,罗伯特帕特南因此,政府应国家机关或其他组织利用国有资产举所承担的责任一对所在社区的责任、该鼓励和引导包括社会组织在内的 民办的,从事教育、科技、文化、卫生等一对于消费者的社会责任、对于环境的间社会的积极参与。活动的社会服务。也就是通常说的科、一社会责任以及企业本身对社会的捐赠
8、。国际经验证明,由政府包揽的公教、文、卫、体等活动。但是,社会事,从制度方面上,公共资源还包括政府 共服务容易产生财政危机和公共服务业远远不能覆盖社会发展所需要的内制定的有关社会发展的法律、法规、发效率低下。世纪后期西方公共服务容。尽管人们在社会发展含义上还没展规划、社会设施和服务标准等等企改革给我们带来的启示是在公共服有形成统一的意见,尽管存在广义社业、政府和社会在社会发展领域中形务领域必须打破政府垄断,引入竞争会发展和狭义社会发展的解释,但是成伙伴战略关系社会组织的自律与机制,发挥政府、市场和非利组织的作人们在下列理解上是一致的在原则他律等等。这些制度性投入的产出是用。新公共管理的核心是提
9、高公共服上,社会发展更关注满足人们最基本社会结构完善,社会公平与公正。公共务的效率,途经是在公共服务领域引的需求,体现人类自身的生存与发展资源的产出包括两个方面,各类公共 入竞争机制和社会组织的参与,开展状况,更关注公平与公正在领域上,事业的发展水平的提高和社会结构的公共服务项目的绩效评估。教育产业社会发展涵盖义务教育、基本医疗、卫一逐步完善。公共资源的产出,就是人民 化带来的弊端已经成为全社会关注的生监督防疫、公共文化、历史文化遗产生活水平的不断提高、科技教育的持热点,但是,这并不意味着我们不可以保护、公共安全、社会福利、社会救济续发展、社会保障的不断完善、社会安在这个领域进行某种程度的尝试
10、。我以及对孤老残幼等社会脆弱群体的救定有序秩序等,此外,还包括消除贫们承认在社会发展领域需要公共政策、助,等等在发展主体上,政府和各类困,建立社会安全网。公共财政等手段。为了力。强,口完善政社会组织是社会发展的主体,企业承完善分配体、。,动员社会各方资源府公共服务,我们首先要使社会政策担更多社会责任正在成为社会发展领社会主义和谐社会是建立在改革中国社会保障论坛专家论道发展基础上的,建立和谐社会,就要完善和深化改革,通过改革来调整利益关系。社会公共资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分 配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完
11、善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展,另一方面它有利于社会发展。第一层次分配以市场分配、劳动所取得报酬为主,目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期,随着分配制度改革的深化,资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域,一方面会更大地调动劳动者参与经济发展的积极性,另一方面我国居民收人分配的差距总体上还会进一步扩大,由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。加快收入分配体制改革应当成为今后一个时期改革重点。收入分配改革的目的是不断增强经济发展的活力和社会发展的动力。第二层次分配是以 国家财政税收及其
12、再分配为主,实施国家的社会福利和社会保障,目的是促进社会公平,也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。当前,我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政,也就是在社会发展领域,公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。为了完善第二次分配制度,政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出,公共财政的支出内容必须以“市场失灵”和“公共物品和服务”为标准来界定和规范,加强财政管理,提高财政资金效率,深化财政支出管理体制改革,加强财政监督机制按照公共财政要求,合理界定财政支出范围,调整和优化支出结构实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。第三层次分配是社会慈善活动。中国共产党十五届三中全会于建
13、立社会主义市场经济体制的决定把一社会保障归纳出五个内容社会救济、 社会保险、社会福利,优抚安置、社会互助。慈善事业就是动 员社会力量进行社会救济和从事公益活动,是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。一方面,慈善在其含义 上具有其法律意义,但又不仅仅局限于达到免税之目的另一方面,慈善包含对贫穷、处于困境和劣势状态人群一的救济,促进教育科学技术发展,建设公共建筑、纪念建筑物,出版著作,减轻政府负担。如果说第二次分配是第一次分配的补充,即政府弥补市场不一足,那么第三次分配则是第二次分配的补充,即社会捐赠弥补政府之不足。一根据美国独立部门的报告,美国社会捐赠和志愿服务成为美国社会发展资一
14、金的重要来源。年美国个人捐赠一给公益部门的资金是亿美元,另外还有亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外,公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合亿美元,估计还有亿美元的志愿服务还没有计算在内,所有这些贡献加在一起已经超过当年美国社会保障金的总额。完普社会管理决策机制政策评估是社会管理的重要内容。完善社会管理体制,必须完善决策机制,提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证社会政策的预期目标与效果统一,必须健全决策程序,完善决策机制,强化决策责任。综合决策和执行机制综合决策是一种通过政府和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调政
15、府和公众在社会管理中的作用和政府制定政策对于社会管理的作用的实质是通过政府对于主要社会事务和社会政策内容规定、标准制定和执行要求的提出,来实现社会公平。从决策目标来看,就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以,综合决策需要各个利益群体的参与。社会影响评估机制政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。如何通过对它们的社会影响评估,及时了解某一行业或地区或整个国家社会发展的可能趋势,并对它们可能对某一行业、地区乃至整个国家社会发展产生的影响进行预警,及时提出对策和一建议,
16、会减轻它们带来的负面影响,保证社会公平与公正。将重大工程、重大 一项目、重大政策和重大问题纳入社会一视角、进行总体的“社会评估”,按目前一般的解释,是分析其所波及的人一群、区域、文化等“社会因素”,以求从“社会”的视角来论证它们的合理性,最大限度地降低可能的社会风险。,从实践来看,对全部重大工程、重大项 一目、重大政策和重大问题进行评估恐怕是不现实的,应该有选择地将社会 影响评估纳人相应的法定程序中。譬如超过一定规模的投资的重大基础设一施项目,应该开展社会评估。在当前开展“社会评估”,内容应该是有选择的、一战略性的,从关键性问题人手。特别是一项目所波及的就业容量、收入分配、社一会和谐等,恰恰是我国现阶段最突出的共性的社会问题,是宏观政策在微 一观项目上的体现,可以作为我 国项目“社会评估”的重点。一般说来,在市场经济条件下,政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题使用具体社会目标一给予限定,但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制和鼓励企业关注社 会目标。互作者单位国家发改委宏观经济研究院封
