会计集中核算与行政事业单位审计

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1、安徽水利财会 2 0 0 6年第3期领导讲话会计集中核算是我国财政收支改革的重点，它对规范会计核算，提高会计信息质量，加强财政监督具有十分重要的作用。 以下结合会计集中核算的实践，就会计集中核算的内容、 特点及存在的问题进行探讨， 并就如何进一步完善这一制度提出若干建议。一、 会计集中核算的内容单位要面向市场，必须强化经营管理、 资源管理、 生产管理、 人员管理、 财务管理等 5块主体职能。在单位实行经营集中化、资源、生产和人员管理专业化的基础上， 实行会计集中核算管理， 通过实行“ 两分开” 、 “ 三不变” 和“ 三集中” 的管理模式， 强化内部管理， 降低成本、 费用， 实施会计监督，

2、提高服务质量， 有利于进一步推动企业市场化进程。“ 两分开” 即在会计机构内部会计核算与财务管理职能分开； 相关经济事项的审批权和财务监督职能分开。“ 三不变” 指的是： （ 1 ） 集中核算单位财务主体关系不变。 会计机构仍然按照集中核算的分公司所管辖的范围和职能， 定期提供相关的会计报表及会计资料。（ 2 ） 集中核算单位资金所有权、 使用权不变。集中核算单位根据年度预算计划和月度资金平衡计划确定的资金额度， 在额度范围内， 可根据有关制度和规定结合本单位实际自行实施和安排， 各单位原有的自有资金结余仍由各单位安排处理。（ 3 ） 集中核算单位审批权不变。 集中核算单位按照单位规定的有关权

3、限， 对本单位所控制的成本费用开支审批权， 不因会计核算体制变化而变化。“ 三集中” 包括： （ 1 ） 集中报销结算。集中核算单位日常有关会计事务的处理（ 现金的报销、 银行转帐的结算） 统一由单位会计机构进行处理。（ 2 ） 集中会计核算。集中核算单位的会计核算 （ 包括财务处理、计提相关费用、 编制会计报表等） 、财务分析等统一由单位会计机构进行。（ 3 ） 集中会计档案管理。集中核算单位的会计档案由单位会计机构按照会计档案管理规定进行统一管理。二、 会计集中核算的特点会计集中核算不改变原单位的资金所有权、 财务自主权和支出审批权， 而是集中成员单位的会计核算、 资金结算、 银行核算、

4、银行帐户、 财务收支等工作。会计集中核算具有独立性、 广义性和一致性等主要特点：（ 一） 独立性。在会计集中核算下， 会计人员的编制、 组织、 人事、 工资等关系， 统一由集中核算会计机构管理，不再享受单位任何工资、 津贴、 奖金及其他福利待遇， 从而改变了以各单位管理为主的体制， 保证了各单位负责人对会计人员进行约束报复的可能性， 使会计人员敢于进行监督； 另一方面， 割断了会计人员与各单位的经济利益联系， 有利于会计人员依法独立履行职责。（ 二） 广义性。 会计集中核算下的会计监督是一种广义的、宏观的、更高层次的监督， 跳出了传统的狭义的监督圈子， 而不仅仅是制度“ 硬卡” 的监督。其主要

5、体现在两个方面： 一是会计集中核算下的会计核算过程由 “ 暗箱操作” 变成“ 阳光作业” ， 把不合理的财务支出行会计集中核算与行政事业单位审计赵敏（ 安徽水利水电职业技术学院2 3 0 6 0 1 ）工作研究2 7安徽水利财会2 0 0 6年 第3期领导讲话为消灭在萌芽状态； 二是会计人员通过对单位每笔开支的审核， 帮助单位正确理财， 降低发生会计差错和违反财经纪律的概率。（ 三） 一致性。 会计集中核算机构依据国家统一的财务管理制度、 会计核算和费用开支标准，对单位实施统一的会计监督，在标准、 范围、 尺度等方面做到一致， 可以避免单位之间的不平衡性， 有效防止单位搞特殊化。三、 实行会计

6、集中核算后如何进行行政事业审计实行会计集中核算以后， 各单位取消了会计机构和会计岗位， 且会计档案单位也不再保存， 便有人认为是不是需要审计部对其进行审计监督了， 答案是否定的。因为虽然进行了会计集中核算， 纪检、 审计部门也对支出票据进行了审核， 但是这些只是会计基础工作的组成部分， 支出也不是单位的全部经济活动， 它们只是审计内容的一部分。当然， 规范的会计基础工作和经过纪检、审计把关审核的支出票据， 会大大减轻审计的工作量。会计集中核算以后， 行政事业审计为重点审计日益凸现。（一）重点审计单位收入的完整性和支出项目的真实性会计集中核算以后， 虽然已有纪检、 审计人员对其支出票据的合法性、

7、手续的完整性、项目的正确性和支出标准的合规性进行了审核， 审计时不必再作为审计重点。但是由于会计实地、 实时监督的职能被削弱了， 会计资料上所反映的单位收入的完整性和支出项目的真实性便会令人担忧值得考虑。就收入来说，虽然采取了跟踪预算内、 外资金拨付， 制定了各种票据发放、 核销制度等一系列措施， 但现实中仍存在着收费不开票、不合规票据收费( 如作废收据收费， 白条收费) 和关联收费( 如单位职能下放， 下级上交管理费) 等现象， 这些都可能造成单位收入的隐匿， 游离于会计核算中心之外，从而形成新的小金库。支出方面， 由于会计集中核算中心远离核算单位， 对单位日常发生的经济事项难以观察到经济过

8、程的始末及其真伪， 会计核算中心看到的只是经济活动发生以后所开具的有关票据，票据是否客观、 真实地反映经济业务活动不得而知。( 二) 重点审计单位支出的整体性和效益性在会计核算中心， 纪检、 审计负责审核的单位支出只是从局部审核票据本身的合法性，只有对被审计单位从整体支出上才能看出超不超过规定标准的。此外， 由于会计核算中心与核算单位相互分离，对于资金的使用效益，会计核算中心很难进行实地监督， 在监督空间上存在着距离； 而核算单位由于取消了会计岗位， 会计监督职能有所弱化， 在资金的拨付上与会计核算中心存在着时间上的差距， 对资金的使用效益很难进行实时监督。 特别是专项资金的拨付使这种差距更为

9、明显。 这种会计监督的总体与客体存在时间与空间上的距离， 使监督流于形式， 形成所谓的“ 监督棚架” 。( 三) 重点审计资产的真实性和效益性实行会计集中核算以后， 虽然资产的所有者、 管理者和经营者都未改变， 但由于会计实时、 实地监督职能的弱化， 对各项资产的会计核算有时会显得呆滞， 造成流动资产核算不及时、 运转效率低， 固定资产账实不符、 账卡不符的现象。另外固定资产在会计核算时， 也容易成为出现管理漏洞的地方， 上级拨入、 接受捐赠、 盘点、 盘盈这些都可以形成账外固定资产， 自然报废、 调出固定资产、 作价出让这些都可能造成有账无实。四、 会计集中核算与行政事业审计存在的问题及建议

10、实行会计集中核算是一种政府强制行为，其目的是增强政务公开的透明度， 从源头上预防和治理腐败。 它与我们行政事业审计的目的是一致的， 但是在会计核算中心日常操作和审计的实际工作中， 存在着一些相互不协调的地工作研究2 8安徽水利财会 2 0 0 6年第3期领导讲话方， 尚需有关部门予以明确。( 一) 会计集中核算制度与现行的法律、 法规存在着冲突会计核算中心的成立使各单位的会计账簿、会计凭证等会计资料与单位相互分离， 单位负责人与财务人员由原来的、 内部上下级关系变为相互独立的关系， 会计核算、 会计监督的职能也相应转移到了会计核算中心。 这些与现行的 会计法 第三条“ 各单位必须依法设置会计账

11、簿， 并保证真实、 完整” ， 第四条“ 单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、 完整性负责” 相互冲突。同时， 会计集中核算把原先审计机关与被审计单位监督与被监督的关系变为了审计机关、 被审计单位和会计核算中心三方面的关系， 而且， 审计中会计资料的提供， 审计后审计建议的落实、 审计意见的实施和审计决定的执行， 在很大程度上需要会计核算中心的配合， 所以会计核算中心是行政事业审计中必不可少的重要组成部分。这与现行的 审计法及其实施条例不相一致。所以， 应当尽快制订有关会计集中核算的法律法规，明确会计核算中心的法定地位， 修改现行法律法规中与实际工作不相一致的条文， 使之更好地为经

12、济建设服务。( 二) 制订会计集中核算具体的操作规程，避免工作中的相互推诿和扯皮会计集中核算实行以后，在行政事业审计中出现了一些过去未曾遇到的事情。在审计过程中发现有些单位会计核算中心对专项资金未设专账管理， 专项资金与事业费混在一起， 以致出现挤占、 挪用、 相互推诿责任的现象， 单位认为过去自己管理时， 专账核算、 专户储存、 专人管理， 从未出现挤占挪用， 现在会计核算中心未设专账，报表中难以分清资金节余中到底有多少专项资金， 发生挤占挪用责任不在自己； 会计核算中心认为自己与各个行政事业单位只是一种委托关系， 资金的所有权、 支配权、 审批权还在原单位，会计核算中心只是在代替单位进行核

13、算而已， 出现挤占、 挪用自己毫无责任， 因为没有具体的核算操作规程，审计机关很难划分违纪责任到底在谁。为此， 有必要指定详细的会计集中核算操作规程， 按行业、 部门出台核算制度和规则，明确单位与会计核算中心各自的权利、 义务与职能。( 三) 尽快出台与会计集中核算配套的审计法律、 法规实行会计集中核算以后，行政事业审计遇到了一些难题。 一是会计集中核算后， 行政事业单位的会计核算、会计监督等工作都由核算中心工作人员来完成，所以审计时不仅需要被审计的行政事业单位配合，而且更需要的核算中心的配合。但是， 如果会计核算中心不能真实、全面地提供会计资料，对审计意见和审计决定不予落实和执行， 审计机关

14、对之无能为力。 因为会计核算中心不是审计对象，审计机关只能要求被审计单位而无权要求会计核算中心做出承诺； 二是会计核算中心的违规违纪问题。 会计核算中心作为财政部门的下属单位，它与各行政事业单位是一种不对等的、 无条件的、 被动的关系， 加之二者之间的职能、 权利和义务不明确，所以在审计时发现由于会计核算中心的直接原因造成的被审计单位的违规违纪问题，定性以及处理处罚都没有法规依据。 故此， 应尽快出台与会计核算制度相配套的法律法规，制定对类似行为予以处理处罚的法律条文，才不至于使审计在这些地方“ 显失公平” 。会计集中核算作为新生事物的优点是无庸置疑的， 但也不是经济领域包治百病的神丹妙药， 其所存在的缺陷也在所难免， 需要有一个初步完善的过程， 在这个完善过程中， 审计机关应不遗余力的站在前列， 切实发挥监督职能， 揭示会计集中核算制度存在的漏洞和设计上的缺陷， 提出具有针对性和可操作性的整改建议， 为宏观决策提供服务。工作研究2 9