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1、 关于公务卡制度的实践与思考 公务卡改革是我国财政管理领域的重要改革之一，其主要目的是通 过在公务支出领域引入具有“电子留痕”特点的信用卡，逐步取消预 算单位现金支付的方式，建立健全操作规范、信息透明、监控有力 的公务支出管理新机制。我国在 2007 年下半年启动公务卡试点工作， 争取 2012 年起在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推 进公务卡管理。目前，公务卡制度改革从执行情况来看，进程缓慢， 执行过程中还存在一些问题，公务卡制度改革还有待完善。 一、 公务卡制度出台背景 我国 2001 年开始实施国库集中支付制度改 革，通过设立国库单一账户体系，规范财政支出运行机制，使资金 支
2、付由“中转”变为“直达”，财政通过动态监控系统能够实时监控预 算单位支付情况，显著提高了财政资金支付管理的规范性、安全性 和有效性。但改革后预算单位现金支付问题仍然存在，一些预算单 位大量提取和使用现金，规避财政监管，不利于规范管理和加强监 督，制约了国库集中支付制度的改革，且成效不大。为此，财政部 开始研究实施公务卡制度改革。公务卡是指预算单位工作人员持有 的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡是具 备财务管理功能的一种银行卡，公务卡制度的直接作用是将传统现 金支付结算改为用公务卡支付结算。因公务卡具有“雁过留声、消费 留痕”的特点，被国际公认为是解决现金支付问题最有效的工具
3、和手 段。 目前，绝大多数中央部门、省级预算单位、部分市县级预 算单位实施了改革，公务卡发卡数量达 750 多万张。公务卡结算提 高了单位财务管理工作效率和监管水平；同时由于公务卡结算报销 需凭消费 POS 单办理，大大降低了虚开发票带来的财务风险，减少 了公务支出中的不合法开支。 二、当前公务卡制度推行过程中 存在的问题 1、用卡观念有待进一步转变 一些预算单位对公 务卡认识不到位，重视程度不够，因而对公务卡结算方式积极性不 高。单位中只有少数职工和中层以上干部办卡，有些职工根本不知 道公务消费必须使用公务卡，有些办了公务卡却没及时开通，而开 通了公务卡却没有使用，导致公务卡出现了大量“休眠
4、卡”和高注销 率，造成资源浪费。有些人认为虽然使用公务卡刷卡消费很方便， 但必须在规定的 25 天至 56 天期限内还清公务卡消费，否则会记录 个人不良信用，还要收取罚息，如果由于工作繁忙或由于报销审批 手续繁琐，公务卡消费报销时间很容易超过 25 天，因此不愿使用公 务卡。对此，要进一步加大公务卡使用的宣传力度，强化业务培训 与指导，增强持卡人的使用意识与安全意识，确保每个持卡人都愿 用卡、会用卡、用好卡。 2、用卡环境有待进一步改善 由于 金融业发达程度不够，以及各地区的发展不平衡，国内一些中小城市和小商家的刷卡网点较少，迫使持卡人不得不利用公款到高档场 所进行高消费，无形中助长了奢侈浪费
5、之风。而县市及乡镇普遍存 在商家无 POS 系统的情况，造成县市以下各预算单位在消费环节上 严重不便。一些特殊行业单位在全国范围内统一不受理银行卡，如 火车站售票点等。虽然政府推行公务卡改革可以带动发卡市场建设， 但如果相应的受理市场建设不能及时跟进，持卡人用卡不方便，会 相应增加现金持有量，进而制约公务卡制度的发展。 3、公务卡 信息系统建设滞后 目前国库集中支付系统网络向纵深推进，基 层预算单位已基本实行网络支付，而国库集中支付系统横向联网不 健全。虽然财政部门国库集中支付系统与代理银行、预算单位建立 了横向联网，但未实现公务卡消费信息与国库集中支付系统、预算 单位财务系统、代理银行支付系
6、统的无缝对接，公务卡消费信息不 能及时反馈到国库集中支付系统，财政部门和预算单位无法进行实 时监控，公务卡的使用只是在一定程度上减少了预算单位的现金支 付结算，而在强化财政部门动态监控和预算单位财务管理的效用上 被打了折扣。 4、公务卡的法律地位尚不明确 目前，公务卡 的使用主要是依靠财政部 2007 年印发的中央预算单位公务卡管理 暂行办法运行，而没有比较规范的文件确保公务卡的法律地位。 各预算单位缺乏公务卡使用的相关制度和切实可行的管理办法。法 律地位的不明确，使公务卡在实际应用中很可能触犯相关管理规定。5、公务卡不能从根本上抑制腐败 公务卡结算模式依旧停留 在技术防腐的初级阶段，且技术防
7、腐的局限性是公务卡改革是我国财政管理领域的重要改革之一，其主要目 的是通过在公务支出领域引入具有“电子留痕”特点的信用卡，逐步 取消预算单位现金支付的方式，建立健全操作规范、信息透明、监 控有力的公务支出管理新机制。我国在 2007 年下半年启动公务卡试 点工作，争取 2012 年起在所有中央预算部门和地方省市两级预算单 位全面推进公务卡管理。目前，公务卡制度改革从执行情况来看， 进程缓慢，执行过程中还存在一些问题，公务卡制度改革还有待完 善。 一、公务卡制度出台背景 我国 2001 年开始实施国库集 中支付制度改革，通过设立国库单一账户体系，规范财政支出运行 机制，使资金支付由“中转”变为“
8、直达”，财政通过动态监控系统能 够实时监控预算单位支付情况，显著提高了财政资金支付管理的规 范性、安全性和有效性。但改革后预算单位现金支付问题仍然存在， 一些预算单位大量提取和使用现金，规避财政监管，不利于规范管 理和加强监督，制约了国库集中支付制度的改革，且成效不大。为 此，财政部开始研究实施公务卡制度改革。公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡， 公务卡是具备财务管理功能的一种银行卡，公务卡制度的直接作用 是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算。因公务卡具有“雁过 留声、消费留痕”的特点，被国际公认为是解决现金支付问题最有效 的工具和手段。 目前，绝
9、大多数中央部门、省级预算单位、部 分市县级预算单位实施了改革，公务卡发卡数量达 750 多万张。公 务卡结算提高了单位财务管理工作效率和监管水平；同时由于公务 卡结算报销需凭消费 POS 单办理，大大降低了虚开发票带来的财务 风险，减少了公务支出中的不合法开支。 二、当前公务卡制度 推行过程中存在的问题 1、用卡观念有待进一步转变 一些预 算单位对公务卡认识不到位，重视程度不够，因而对公务卡结算方 式积极性不高。单位中只有少数职工和中层以上干部办卡，有些职 工根本不知道公务消费必须使用公务卡，有些办了公务卡却没及时 开通，而开通了公务卡却没有使用，导致公务卡出现了大量“休眠卡” 和高注销率，造
10、成资源浪费。有些人认为虽然使用公务卡刷卡消费 很方便，但必须在规定的 25 天至 56 天期限内还清公务卡消费，否 则会记录个人不良信用，还要收取罚息，如果由于工作繁忙或由于 报销审批手续繁琐，公务卡消费报销时间很容易超过 25 天，因此不 愿使用公务卡。对此，要进一步加大公务卡使用的宣传力度，强化 业务培训与指导，增强持卡人的使用意识与安全意识，确保每个持 卡人都愿用卡、会用卡、用好卡。 2、用卡环境有待进一步改善 由于金融业发达程度不够，以及各地区的发展不平衡，国内一些中 小城市和小商家的刷卡网点较少，迫使持卡人不得不利用公款到高 档场所进行高消费，无形中助长了奢侈浪费之风。而县市及乡镇普
11、 遍存在商家无 POS 系统的情况，造成县市以下各预算单位在消费环 节上严重不便。一些特殊行业单位在全国范围内统一不受理银行卡， 如火车站售票点等。虽然政府推行公务卡改革可以带动发卡市场建 设，但如果相应的受理市场建设不能及时跟进，持卡人用卡不方便， 会相应增加现金持有量，进而制约公务卡制度的发展。 3、公务 卡信息系统建设滞后 目前国库集中支付系统网络向纵深推进， 基层预算单位已基本实行网络支付，而国库集中支付系统横向联网 不健全。虽然财政部门国库集中支付系统与代理银行、预算单位建 立了横向联网，但未实现公务卡消费信息与国库集中支付系统、预 算单位财务系统、代理银行支付系统的无缝对接，公务卡
12、消费信息 不能及时反馈到国库集中支付系统，财政部门和预算单位无法进行 实时监控，公务卡的使用只是在一定程度上减少了预算单位的现金 支付结算，而在强化财政部门动态监控和预算单位财务管理的效用 上被打了折扣。 4、公务卡的法律地位尚不明确 目前，公务卡的使用主要是依靠财政部 2007 年印发的中央预算单位公务卡管 理暂行办法运行，而没有比较规范的文件确保公务卡的法律地位。 各预算单位缺乏公务卡使用的相关制度和切实可行的管理办法。法 律地位的不明确，使公务卡在实际应用中很可能触犯相关管理规定。5、公务卡不能从根本上抑制腐败 公务卡结算模式依旧停留 在技术防腐的初级阶段，且技术防腐的局限性是而易见的。
13、电子化的公务卡可以明白无误地记录并标示出消费的 时间、地点和金额等公款消费信息，故以往现金结算暴露的凑票报 销的漏洞可以得到一定程度的弥补，但对虚开报销发票的现象，公 务卡同样缺乏有效的监督手段。如公务员在公款消费后，同样可以 要求经营者为其开具超过实际消费额的发票，然后在用公务卡进行 支付后要求对方将差额部分退还。公务卡刷卡属于准现金交易，只 需经营者的简单配合，仍然有空子可钻。公务卡只是改进财政管理 体制、推行阳光财政手段之一，并不能成为抑制职务腐败的万能卡。6、持卡人信用得不到保证 公务卡既可用于公务消费，又可 用于个人消费，如果持卡人因个人消费没有及时偿还，预算单位需 要协助代理银行对
14、持卡人进行追偿，这会给单位带来一定麻烦。当 持卡人调动、离职或其他特殊原因离开本单位时，如果持卡人透支 公务卡没有及时偿还，单位还会承担一部分连带责任，进而影响单 位在银行方面的信誉。另外，信用卡一旦丢失、被盗、被伪造或持 卡人密码不慎泄露，就会存在较大的信用风险。 三、完善公务 卡制度的思考 1、加快金融环境的建设，优化信息管理系统 中国人民银行、各商业银行及中国银联等相关部门应制定统一的标 准，加快金融领域各项软件、硬件建设，进一步制定鼓励商家使用 银行卡结算交易的政策措施，完善特约商户基础数据信息建设，为 全面推广使用公务卡创造必要条件。发卡银行要建立公务卡支持信 息系统，不断完善系统功
15、能，提高系统处理能力和效率，确保公务 卡交易信息传送及时、方便和准确，满足预算单位的数据查询、会 计审核、资金清算等需求，同时要按照财政部门的要求及时将数据 导入到财政国库集中支付系统中，便于财政资金动态监控。 2、加强基础制度建设，完善财务管理制度 由于处在初级 摸索阶段，公务卡制度还不能控制到公务消费的每一个方面，因此 要建立健全与公务卡改革相关的配套制度，用制度管事，用制度管 人。各级预算单位应建立和完善日常工作制度，制订公务卡实施细 则，明确公务卡的结算范围、报销手续以及责任追究制度等。将公 务卡管理纳入单位预算管理范围，并且制定相应的切实可行的配套 措施，确保改革工作取得实效。 3、
16、提高持卡人用卡意识，积极使用公务卡 进一步加大宣传力度，使预算单位领导能够从防腐 倡廉的高度来认识推广公务卡的意义，切实转变思想观念和消费观 念，积极带头使用公务卡，理解和支持本部门和单位的公务卡推广 应用工作。通过加强对公务人员的培训，使持卡人熟练掌握用卡及 报销过程，了解透支消费的基本知识，熟悉单位公务卡结算制度， 提高用卡意识，在公务支出中积极使用公务卡结算。 4、建立相 应的风险防范机制，防范公务卡带来的风险 从银行角度来看， 人民银行和银监局要强化监管职责，加强银行卡技术风险管理，建 立健全银行卡技术风险管理体系；各发卡银行和银联部门要强化内 部安全风险管理。各发卡金融机构要将保证持卡人安全使用银行卡 作为风险防范的重要内容，从技术手段、业务流程、内部控制制度 等方面提高风险防范能力，增强公务卡的安全性能。从预算单位和 持卡人角度来看，预算单位应通过邀请银行专业人员上门举办公务 卡安全使用讲座、通过单位网站宣传用卡知识、向职工发放安全用 卡宣传材料等多种途径，提高职工用卡安全意识；持卡人应注意
